予備試験 令和4年 憲法

人口の都市集中化に伴う地方の人口減少によって私鉄の多くが経営危機に陥っており、運行便数を減らしたり、一部の赤字路線を廃止したりするほか、賃金カット・人員削減も行っている。しかし、地方の私鉄の中には、それに対抗するストライキが頻発し、そのことが利用客離れを呼び、経営危機が進行するといった悪循環に陥っているものもある。他方、地方の住民からは、移動に不可欠な公共交通機関である私鉄に対して国が財政支援を行うよう、強い要望が続出している。そこで、２０２×年、内閣は、経営危機に陥った地方の私鉄の経営再建を国が支援するために、「地方における民間鉄道事業の維持に関する特別措置法案」（以下「地方鉄道維持特措法案」という。）の策定を検討することになった。

この地方鉄道維持特措法案によれば、都道府県知事の申出に基づき、内閣は「住民の移動にとって不可欠な鉄道を運営しながら、当該鉄道事業の継続が著しく困難であり、その維持のために国による財政的な支援と、国の管理の下での抜本的な改革を必要としている」と認められる鉄道会社を「特別公的管理鉄道会社」に指定することができる。特別公的管理鉄道会社は、国から経営再建のために最大１００億円の補助金を得ることができるが、補助金の原資の一部には、当該都道府県の住民に対して課される目的税である「地方鉄道維持税」の税収が充てられる。特別公的管理鉄道会社は、国土交通大臣に対して再建計画を提出し、また、従業員の賃金その他の基本的な労働条件を含む重要事項の決定について同大臣の承認を得なければならない。そして、特別公的管理鉄道会社の従業員は公務員としての身分を有するわけではないが、ストライキなどの争議行為を行ってはならないとされ、争議行為をあおり、又はそそのかした者に対しては刑罰が科される。

立案担当者の説明によれば、特別公的管理鉄道会社の従業員が争議行為を禁止され、争議行為のあおり、そそのかしが処罰される理由は以下のとおりである。①特別公的管理鉄道会社を財政的に支えるために地方鉄道維持税を負担している住民に対して、争議行為によりその生活に重大な悪影響を与えることは不適切である。②争議行為により鉄道の利用客が減少すると、特別公的管理鉄道会社の経営再建に支障が生ずる。③特別公的管理鉄道会社の従業員も団体交渉を行い、労働協約を締結することができるが、従業員の賃金その他の基本的な労働条件の決定については国土交通大臣の承認が必要であり、労使だけで決定することができないので、従業員が労働条件をめぐって特別公的管理鉄道会社に対して争議行為を行うのは筋違いである。④禁止されている争議行為をあおり、又はそそのかした者は、争議行為の開始、遂行の原因を作り、争議行為に対する原動力を与えた者として、単に争議行為を行った者に比べて社会的責任が重いから、その者を処罰の対象とすることは、十分に合理性がある。

地方鉄道維持特措法案における争議行為の禁止規定、争議行為のあおり、そそのかしの処罰規定のそれぞれが憲法第２８条に適合するかどうかについて、必要に応じて判例に触れつつ、論じなさい。

本問は、公的資金を注入され、公的管理下に置かれた地方の私鉄の労働者について争議行為を禁止し、そのあおり、そそのかしを処罰することが、憲法第２８条に違反しないかについて、必要に応じて判例に触れつつ論じることを求める問題である。まず、労働基本権の制限が公共の福祉のための必要やむを得ない限度の制限（全農林警職法事件判決（最大判昭和４８年４月２５日、刑集２７巻４号５４７頁）参照）に当たるかどうかをどのような枠組み又は基準を用いて判断するかが問題となる。これについては、例えば、全逓東京中郵事件判決（最大判昭和４１年１０月２６日、刑集２０巻８号９０１頁）が採った、労働基本権を尊重する必要性と規制する必要性とを比較衡量するという手法のほか、いわゆる厳格な合理性の基準（規制目的が重要なものであり、手段が目的と実質的に関連していなければならないとする基準）のような違憲審査基準を用いるということも考えられる。ただし、「労働基本権が社会権であるから厳格な合理性の基準が妥当する」といった大雑把な理由付けではなく、本問の法律案が労働基本権の行使を禁止し、違反に対して刑罰を科すものであり、労働基本権の自由権的な側面を制限するものであることに着目するなど、規制の性質をも踏まえた理由付けが望ましい。問題文では、特別公的管理鉄道会社の従業員が争議行為を禁止される理由が３つ挙げられているので、その３点が争議行為を禁止することを正当化できるものであるかどうか、前記の２判決のほか全逓名古屋中郵事件判決（最大判昭和５２年５月４日、刑集３１巻３号１８２頁）も参考にしながら、検討しなければならない。例えば、理由①を認めるならば、結局、公的な財政支援を受けている事業については全て争議行為を禁止できることになってしまわないかが問題となろう。また、理由②については、争議行為により経営再建に支障を及ぼすほど利用者が減少するかどうかは、争議行為の内容、規模、頻度によるのではないかが問題となろう。理由③は、全農林警職法事件判決の勤務条件法定主義を根拠とした議会制民主主義論に類似したものであるが、これに対しては、労働条件を労使だけで決定できなくても、争議権を行使する余地があるという反論、具体的には、本問の法律案の下でも、従業員は、賃金などの基本的な労働条件の案を国土交通大臣に示すよう会社に求めて争議行為をする余地がある、という反論があり得よう。さらに、本問の法律案は争議行為を禁止するだけでなく、争議行為をあおり、そそのかした者を処罰するとしているので、この点についても検討が必要である。争議行為の禁止が憲法第２８条違反であるとする立場を採る場合には、当然、争議行為のあおり、そそのかしの処罰規定も憲法第２８条違反ということになるが、その点について確認しておくべきである。争議行為の禁止自体が憲法第２８条に違反しないという立場を採った場合には、あおり、そそのかしの処罰規定を、いわゆる原動力論で正当化できるかが問題となる。また、都教組事件判決（最大判昭和４４年４月２日、刑集２３巻５号３０５頁）の趣旨を踏まえて処罰範囲を限定した法文にすべきとの主張もあり得よう。

第1　争議行為の禁止規定の憲法28条適合性

1　保障と制約

憲法28条は、勤労者の団結権・団体交渉権・団体行動権を保障する。団体行動権には、ストライキ等の争議行為をする自由が含まれる。同条は、労働者の経済的地位の向上のために国の積極的な措置を求める社会権的側面と、争議行為に対して刑事上・民事上の責任を問われないという自由権的側面を併有する。

特別公的管理鉄道会社の従業員は、公務員としての身分を有するわけではなく、私企業の労働者であるから、当然に28条の保障を受ける。地方鉄道維持特措法案は、これらの従業員による争議行為を全面的に禁止し、そのあおり・そそのかしを処罰するものであって、28条に対する制約である。しかも、権利行使そのものを禁止し刑罰をもって臨むものであるから、自由権的側面に対する強度の制約である。

2　審査の枠組み

労働基本権も絶対無制限のものではなく、公共の福祉のための必要やむを得ない限度の制限は許される（全農林警職法事件・最大判昭和48年4月25日）。同判決は、公務員について、①職務の公共性、②勤務条件法定主義、③市場の抑制力の欠如、④人事院勧告等の代償措置の存在を理由として、争議行為の一律禁止と刑事罰を合憲とした。

もっとも、本件従業員は公務員の身分を有しないから、同判決の論理を直接適用することはできず、上記の4要素が本件にどの程度当てはまるかを個別に検討し、当てはまる度合いに応じて合憲性を判断すべきである。

そして、本法案が争議行為という権利行使自体を禁止し、違反に対して刑罰を科すものであり、労働基本権の自由権的側面を制限するものであること、制約を受けるのが私企業の労働者であることに照らせば、規制目的が重要であり、手段が目的と実質的に関連していることを要すると解する（厳格な合理性の基準）。これは、労働基本権を尊重する必要性と制限する必要性とを比較衡量した全逓東京中郵事件（最大判昭和41年10月26日）の趣旨にも沿う。

3　あてはめ

（1）理由①について

地方の私鉄は住民の移動にとって不可欠な公共交通機関であり、争議行為による運行の停止が住民の生活に影響を及ぼすことは否定できず、職務の公共性は一定程度認められる。

しかし、地方鉄道維持税を負担する住民に悪影響を与えるから争議行為を禁止できるという論理を認めれば、補助金その他の公的な財政支援を受ける事業については、およそ一切の争議行為を禁止できることになり、28条の保障は著しく空洞化する。公的資金の投入は、それ自体では労働基本権の制限を正当化しない。また、公益事業については、労働関係調整法が争議行為の予告義務等を定め、禁止ではなく事前の調整によって住民生活への影響を緩和する手段を用意しており、全面禁止が不可避であるとはいえない。

（2）理由②について

争議行為により利用客が減少して経営再建に支障が生ずるか否かは、争議行為の内容、規模、頻度によって異なる。短時間の時限ストや一部路線に限られた争議行為であれば、経営再建に支障を及ぼすほどの利用客の減少は生じない。本問でも、悪循環に陥っているのはストライキが頻発している一部の私鉄にとどまる。

そもそも、争議行為が業務を停止させ使用者に経済的損失を生じさせることは、争議権に内在する当然の効果である。経営上の損失の防止それ自体を禁止の根拠とすることは、争議権の保障を否定するに等しい。

（3）理由③について

特別公的管理鉄道会社の従業員の賃金その他の基本的な労働条件の決定には国土交通大臣の承認を要し、労使だけで決定することができない。この点は、全農林警職法事件判決が勤務条件法定主義を根拠として展開した議会制民主主義論に類似する。

しかし、同判決の論理は、公務員の勤務条件が国民の代表である国会の法律及び予算によって決定されるため、争議行為は国民全体の意思に反するというものである。これに対し、本法案における承認は行政機関である国土交通大臣の判断であって、法律・予算による決定ではないから、議会制民主主義論はそのままは妥当しない。

また、労使のみで労働条件を決定できないとしても、従業員は、自己に有利な労働条件の案を国土交通大臣に示すよう会社に求めて争議行為を行う余地があり、争議行為が無意味になるわけではない。本法案も団体交渉権及び労働協約の締結を認めているのであり、その実効性を担保する争議権を全面的に奪うことは均衡を失する。

さらに、本法案には人事院勧告に相当する代償措置が何ら用意されていない。市場の抑制力についても、特別公的管理鉄道会社は私企業であり、過大な賃上げは運賃への転嫁や経営の破綻に直結するから、市場の抑制力が全く欠けているとはいえない。

（4）結論

以上のとおり、4要素はいずれも十分には当てはまらない。公共交通機関の維持という目的は重要であるが、争議行為を内容・規模・頻度を問わず全面的に禁止することは、目的との実質的関連性を欠く。住民の生活に重大な支障を生じさせる態様の争議行為に限って規制するなど、より緩やかな手段によって目的を達成することができる。したがって、本法案の争議行為禁止規定は28条に違反し違憲である。

第2　あおり、そそのかしの処罰規定の憲法28条適合性

1　争議行為の禁止自体が28条に違反して違憲無効である以上、違憲無効な禁止に違反する争議行為をあおり、又はそそのかした者を処罰する規定も、禁止を前提とするものであるから、当然に28条に違反し違憲無効である。この点は結論において確認を要する。

2　仮に争議行為の禁止が28条に違反しないとした場合

立案担当者の理由④は、あおり・そそのかしの行為者が争議行為の開始・遂行の原因を作り原動力を与えた者として社会的責任が重いとするいわゆる原動力論である。

しかし、禁止された争議行為に通常随伴する行為、すなわち組合員に対する説得、指示、情報の伝達等までを処罰の対象とすると、団結の中心となる組合役員は常に処罰されることとなる。争議行為を行った従業員自身は処罰されないのに、その実現に不可欠な説得行為のみが処罰されるのは均衡を失し、団体行動権の保障を実質的に失わせる。

そこで、都教組事件（最大判昭和44年4月2日）の趣旨に従い、処罰規定にはいわゆる二重の絞りをかけて解釈すべきである。すなわち、①あおりの対象となる争議行為が違法性の強いものであること、②あおり行為自体が争議行為に通常随伴する行為を超えた違法性の強いものであること、の双方を満たす場合に限り処罰されると解する。このように限定すれば、処罰規定は規制目的との実質的関連性を認めることができる。

なお、「あおる」「そそのかす」との文言は日常用語として理解可能であり、通常の判断能力を有する一般人が、具体的場合に当該行為がその適用を受けるかどうかを判断することができる程度に明確であるから、31条には違反しない（徳島市公安条例事件・最大判昭和50年9月10日）。もっとも、合憲限定解釈は文言上可能な範囲に限られ、明確性の原則との緊張関係も生ずるから、立法に際しては、処罰の範囲を上記の限度に限定する旨を法文上明記すべきである。

第3　結論

地方鉄道維持特措法案の争議行為禁止規定は憲法28条に違反し、これを前提とする争議行為のあおり、そそのかしの処罰規定も同条に違反する。

以上