予備試験 令和3年 憲法

［憲 法］

Ａ県Ｂ市の中心部には，江戸時代に宿場町として栄え現在もその趣を濃厚に残しているＣ地区があり，Ｂ市の住民ＤらはＣ地区の歴史的な環境を維持し向上させるための運動を続けてきた。その結果，Ｃ地区の看板等の７割程度が街並み全体に違和感なく溶け込んだ江戸時代風のものとなっているが，Ｄらはそれでもまだ不十分だと考えている。他方，Ｃ地区の整備が進み多くの観光客が訪れるようになると，観光客を目当てにして，Ｃ地区の歴史・伝統とは無関係の各種のビラが路上で頻繁に配布されるようになり，Ｄらは，Ｃ地区の歴史的な環境が損なわれることを心配するようになった。そこで，ＤらはＣ地区の歴史的な環境を維持し向上させるための条例の制定をＢ市に要望した。

この要望を受けて，Ｂ市は「Ｂ市歴史的環境保護条例」案をまとめた。条例案では，市長は，学識経験者からなるＢ市歴史的環境保護審議会の意見を聴いた上で，歴史的な環境を維持し向上させていくために特に規制が必要な地区を「特別規制区域」に指定することができる（Ｃ地区を特別規制区域に指定することが想定されている。）。そして，特別規制区域については，当該地区の歴史的な環境を維持し向上させていくという目的で，建造物の建築又は改築，営業活動及び表現活動などが制限されることになる。このうち表現活動に関わるものとしては，広告物掲示の原則禁止と路上での印刷物配布の原則禁止とがある。

まず第一に，特別規制区域に指定された日以降に，特別規制区域内で広告物（看板，立看板，ポスター等。表札など居住者の氏名を示すもので，規則で定める基準に適合するものを除く。）を新たに掲示することは禁止される（違反者は罰金刑に処せられる。）。しかし，市長が「特別規制区域の歴史的な環境を向上させるものと認められる」として許可を与える場合には，広告物を掲示することができる。条例案の取りまとめに携わったＢ市の担当者Ｅによれば，この広告物規制の趣旨は，江戸時代に宿場町として栄えたＣ地区の歴史的な環境を維持し向上させていくためには，屋外広告物は原則として認めるべきではない，ということにある。また，Ｅは，「特別規制区域の歴史的な環境を向上させるものと認められる」かどうかは，当該広告物が伝えようとしているテーマ，当該広告物の形状や色などを踏まえて総合的に判断されるが，単に歴史的な環境を維持するにとどまる広告物は「向上させるもの」と認められない，と説明している。

第二に，特別規制区域内の路上での印刷物（ビラ，チラシ等）の配布は禁止される（違反者は罰金刑に処せられる。）。しかし，特別規制区域内の店舗の関係者が自己の営業を宣伝する印刷物を路上で配布することは禁止されない。これは，担当者Ｅの説明によれば，そのような印刷物はＣ地区の歴史・伝統に何らかの関わりのあるものであって，Ｃ地区の歴史的な環境を損なうとは言えないからである。「Ｂ市歴史的環境保護条例」案のうち，表現活動を規制する部分の憲法適合性について論じなさい。なお，同条例案と屋外広告物法・屋外広告物条例，道路交通法などの他の法令との関係については論じなくてよい。

本問は，地域の歴史的な環境を維持し向上させていくためになされる表現活動の規制について，憲法第２１条等との関連で検討することを求めるものである。本問の条例案は，歴史的な環境を維持し向上させていくために特に規制が必要な地区である「特別規制区域」について広告物掲示と印刷物配布の規制をするとしている。街の美観風致の維持のための屋外広告物法・条例について，大阪市屋外広告物条例事件判決（最大判昭和４３年１２月１８日）は「公共の福祉」論により簡単に合憲であるとしたが，「特別規制区域」における広告物規制は原則的に広告物掲示を禁止するものであるから，屋外広告物法・条例よりも強力な規制である。表現の自由が民主主義国家の基盤をなし，国民の基本的人権のうちでもとりわけ重要なものであるということも踏まえれば，より緻密な合憲性の判断が必要であろう。

まず，表現内容規制・内容中立的規制二分論を採る場合，この広告物掲示の原則禁止が表現内容規制か表現内容中立的規制かを検討する必要がある。その際，例外的に掲示が許される「特別規制区域の歴史的な環境を向上させるものと認められる」場合に当たるかどうかは，市長によって当該広告物が伝えようとしているテーマ等を踏まえて総合的に判断されるということをどう評価するかが問題となろう。また，市長が広告物のテーマ等を審査した上で広告物の掲示の許可について判断することが，表現活動に対する事前抑制ではないかも論点となる。その上で，「歴史的な環境を維持し向上させていく」という目的の実現にとって，広告物掲示の原則禁止まで必要なのかが問われる。特別規制区域の歴史的な環境を維持するにとどまらず，「向上させるもの」でなければ広告物掲示が認められない点について着目した検討が望まれる。

さらに，「特別規制区域の歴史的な環境を向上させるものと認められる」という許可基準が，表現の自由を規制する法令の定めとして，あるいは，刑罰法規の構成要件の一部を定めるものとして，不明確に過ぎないかも検討しなければならない。この点は，徳島市公安条例事件判決（最大判昭和５０年９月１０日）の基準を参考にすべきであろう。また，合憲限定解釈を試みるのであれば，表現の自由を規制する法律の合憲限定解釈についての税関検査事件判決（最大判昭和５９年１２月１２日）の判示が参考になろう。

印刷物配布の規制についても，まず合憲性判断の枠組み又は基準を設定する必要があるが，その際，道路が本来的に表現活動に開かれている場所であることが踏まえられなければならない。さらに，表現内容規制か表現内容中立的規制かについては広告物規制の場合とはまた別の考察が必要である。その際，特別規制区域内の店舗の関係者が自己の営業を宣伝する印刷物を配布する場合以外は全て路上での印刷物配布が禁止されていることをどう評価するかが問題となる。印刷物配布の原則禁止の合憲性を判断する枠組み又は基準を設定した上で，この規制が「歴史的な環境を維持し向上させていく」という目的の実現のためにどれほど必要かが問われることになる。その際，果たして店舗の関係者が通行人に対して自己の営業を宣伝するために配布する印刷物が地域の歴史的な環境を損なわないと言えるのか，店舗の関係者以外の者が配布する印刷物であっても店舗の関係者による印刷物以上に地域の歴史的な環境の維持，向上に資するものもあるのではないかといった点を考慮することになろう。

第1　広告物掲示の原則禁止の憲法適合性

1　保障と制約

看板、立看板、ポスター等の広告物の掲示は、自己の思想・意見・情報を他者に伝達する行為であり、表現の自由（21条1項）により保障される。広告物の掲示は、資力や組織を持たない個人にとって簡便かつ安価な表現手段であり、代替性に乏しい。

本件条例案は、特別規制区域に指定された日以降、区域内で広告物を新たに掲示することを原則として禁止し、違反者を罰金刑に処する。これは表現の自由に対する強度の制約である。

2　審査基準

（1）内容規制か内容中立規制か

内容規制とは表現の伝達するメッセージの内容に着目した規制であり、厳格な審査基準が適用される。これに対し、内容中立規制は表現の時・場所・方法に着目した規制であり、中間審査基準が適用される。

本件規制は、外形上は特別規制区域という場所に着目した規制である。しかし、例外的に掲示が許されるのは市長が「特別規制区域の歴史的な環境を向上させるものと認められる」とした場合であり、担当者Ｅの説明によれば、その判断は当該広告物が伝えようとしているテーマを踏まえて総合的に行われ、単に歴史的な環境を維持するにとどまる広告物は「向上させるもの」と認められない。すなわち、江戸時代の宿場町という歴史・伝統を積極的に称揚するメッセージを伝える広告物のみが許容され、それ以外のテーマを伝える広告物は、形状・色彩において街並みに溶け込むものであっても掲示できない。これは表現の伝達するメッセージの内容に着目した規制であり、しかも市の推進する特定の価値観に沿う表現のみを許す点で、見解に基づく規制としての性質も有する。

（2）事前抑制

市長が広告物のテーマ等を審査して掲示の許可を決する仕組みは、表現物の内容を発表前に審査し、不適当と認めるものの掲示を禁止するものである。もっとも、検閲とは、行政権が主体となって、思想内容等の表現物を対象とし、その全部又は一部の発表の禁止を目的として、対象とされる一定の表現物につき網羅的一般的に、発表前にその内容を審査した上、不適当と認めるものの発表を禁止することをいう（税関検査事件・最大判昭和59年12月12日）。本件は、特別規制区域内における掲示という一つの手段のみを制限するもので、他の手段による発表を妨げないから、検閲には当たらない。しかし検閲に当たらない場合でも、事前抑制は表現の自由に対する重大な制約であるから、厳格かつ明確な要件のもとにおいてのみ許容される（北方ジャーナル事件・最大判昭和61年6月11日）。

（3）以上より、本件規制は内容規制であり、かつ事前抑制の性質を有するから、目的がやむにやまれぬ利益の達成にあり、手段が必要不可欠であることを要すると解する。

3　あてはめ

街の美観風致の維持のための屋外広告物規制について、判例は「公共の福祉」による制限として合憲とした（大阪市屋外広告物条例事件・最大判昭和43年12月18日）。しかし同判決が対象としたのは、一定の場所・物件への掲示を個別に禁止する規制であり、本件のように区域内の新規掲示を原則的に全面禁止する規制とは制約の程度を異にするから、その射程は及ばず、より緻密な審査を要する。

本件の目的であるＣ地区の歴史的な環境の維持・向上は、地域の文化的価値や観光資源の保護として正当であり、重要性も認められる。しかし、人の生命・身体の安全に比肩するやむにやまれぬ利益とまではいえない。

手段についても、Ｃ地区では既に看板等の7割程度が街並み全体に違和感なく溶け込んだ江戸時代風のものとなっており、歴史的な環境は相当程度維持されている。目的の達成には、広告物の形状・色彩・大きさ・材質について基準を定め、これに適合するものの掲示を認める形態規制で足りる。歴史的な環境を損なわない広告物まで、「維持」にとどまり「向上」させるものでないとして一律に排除することは、必要不可欠な手段とはいえない。

したがって、広告物掲示の原則禁止は21条1項に違反する。

4　許可基準の明確性

本件許可基準は、罰金刑の構成要件の一部を定めるものである。刑罰法規は、通常の判断能力を有する一般人が、具体的場合に当該行為がその適用を受けるかどうかを判断することができる程度に明確でなければならない（徳島市公安条例事件・最大判昭和50年9月10日）。

「特別規制区域の歴史的な環境を向上させるものと認められる」という基準は、「維持」と「向上」を区別する客観的な基準を示さず、テーマ・形状・色の総合判断に委ねられている。掲示を企図する者は、自己の広告物が許可されるかを事前に予測できず、処罰をおそれて表現を断念することとなる。表現の自由を規制する法令として、萎縮効果は看過し得ない。よって、本件基準は不明確であり、21条1項及び31条に違反する。

なお、法令の文言が一見広範に過ぎる場合でも、合理的な限定解釈が可能であり、かつそのような解釈が法令の文言から読み取ることが可能である場合には、合憲限定解釈によって合憲と判断すべきである（税関検査事件）。しかし、「向上させるもの」という文言から「歴史的な環境を損なわないもの」という限定を読み取ることは、担当者Ｅの説明に照らしても文言からかけ離れており、許されない。

第2　路上での印刷物配布の原則禁止の憲法適合性

1　保障と制約

ビラ・チラシの配布は、費用を要せず誰でも用いることのできる表現手段であり、資力や発信手段を持たない者にとってとりわけ重要な意見表明の方法として、21条1項により保障される。また、道路は公衆が自由に通行し、そこで情報を受け取る場であって、本来的に表現活動に開かれた場所であるから、道路上の表現活動に対する制約は慎重に審査すべきである。

本件条例案は区域内の路上での印刷物の配布を禁止し、違反者を罰金刑に処するから、制約が存在する。

2　審査基準

本件規制は、特別規制区域内の店舗の関係者が自己の営業を宣伝する印刷物を配布する場合を禁止の対象から除外する。すなわち、配布者が区域内店舗の関係者であるか否か、及び印刷物の内容が自己の営業の宣伝であるか否かによって区別しており、表現の内容に着目した規制である。

しかも、本件規制は、営利的表現である営業の宣伝を許容し、政治的・社会的意見の表明その他の表現を一律に禁止するものである。営利的表現も消費者の知る権利に奉仕するものとして21条1項の保障を受けるが、政治的表現と比較して自己統治の価値が低い。本件規制は、より価値の高い表現をより強く制約するものであり、内容規制として厳格に審査すべきである。

3　あてはめ

目的の重要性については第1と同様である。

手段についてみると、歴史的な環境が損なわれる原因は、路上に配布された印刷物が投棄されて散乱すること、及び配布行為によって路上が混雑することにある。これらは、配布者が区域内店舗の関係者であるか否か、印刷物の内容が営業宣伝であるか否かとは無関係に生ずる。区域内の店舗が配布する営業宣伝のビラであっても、路上に捨てられれば同様に環境を損なう。逆に、Ｃ地区の歴史を解説する冊子や歴史的環境の保護を訴えるビラは、店舗関係者以外の者が配布するものであっても、むしろ歴史的環境の維持・向上に資する。

したがって、本件の区別は目的との関連性を欠き、合理的な根拠がない。より制限的でない手段として、配布の時間帯・場所・人数の限定、投棄防止措置の義務付け、散乱したごみに対する取締りの強化などが考えられる。

よって、印刷物配布の原則禁止も21条1項に違反する。

第3　結論

本件条例案のうち、広告物掲示の原則禁止及び路上での印刷物配布の原則禁止は、いずれも21条1項に違反し違憲である。

以上