予備試験 平成30年 憲法

［憲 法］

次の文章を読んで，後記の〔設問〕に答えなさい。

Ａ市教育委員会（以下「市教委」という。）は，同市立中学校で使用する社会科教科書の採択について，Ｂ社が発行する教科書を採択することを決定した。Ａ市議会議員のＸは，Ａ市議会の文教委員会の委員を務めていたところ，市教委がＢ社の教科書を採択する過程で，ある市議会議員が関与していた疑いがあるとの情報を，旧知の新聞記者Ｃから入手した。そこで，Ｘは，市教委に対して資料の提出や説明を求め，関係者と面談するなどして，独自の調査を行った。

Ｘの調査とＣの取材活動により，教科書採択の過程で，Ａ市議会議員のＤが，Ｂ社の発行する教科書が採択されるよう，市教委の委員に対して強く圧力を掛けていた疑いが強まった。Ｃの所属する新聞社は，このＤに関する疑いを報道し，他方で，Ｘは，Ａ市議会で本格的にこの疑いを追及すべきであると考え，Ａ市議会の文教委員会において「Ｄは，市教委の教科書採択に関し，特定の教科書を採択させるため，市教委の委員に不当に圧力を掛けた。」との発言（以下「本件発言」という。）をした。

これに対し，Ｄは，自身が教科書採択の過程で市教委の委員に圧力を掛けた事実はなく，Ｘの本件発言は，Ｄを侮辱するものであるとして，Ａ市議会に対し，Ｘの処分を求めた（地方自治法第１３３条参照。）。

その後，Ｄが教科書採択の過程で市教委の委員に圧力を掛けたという疑いが誤りであったことが判明し，Ｃの所属する新聞社は訂正報道を行った。Ａ市議会においても，所定の手続を経た上で，本会議において，Ｘに対し「私は，Ｄについて，事実に反する発言を行い，もってＤを侮辱しました。ここに深く陳謝いたします。」との内容の陳謝文を公開の議場において朗読させる陳謝の懲罰（地方自治法第１３５条第１項第２号参照）を科すことを決定し，議長がその懲罰の宣告をした（この陳謝の懲罰を以下「処分１」という。）。

しかし，Ｘが陳謝文の朗読を拒否したため，Ｄ及びＤが所属する会派のＡ市議会議員らは，Ｘが処分１に従わないことは議会に対する重大な侮辱であるとの理由で，Ａ市議会に対し，懲罰の動議を提出した。Ａ市議会は，所定の手続を経た上で，本会議において，Ｘに対し，除名の懲罰（地方自治法第１３５条第１項第４号参照）を科すことを決定し，議長がその懲罰の宣告をした（この除名の懲罰を以下「処分２」という。）。

Ｘは，Ｄに関する疑いは誤りであったものの，本件発言は，文教委員会の委員の活動として，当時一定の調査による相応の根拠に基づいて行った正当なものであるから，①自己の意に反して陳謝文を公開の議場で朗読させる処分１は，憲法第１９条で保障されるべき思想・良心の自由を侵害するものであること，②議会における本件発言を理由に処分１を科し，それに従わないことを理由に処分２の懲罰を科すことは，憲法第２１条で保障されるべき議員としての活動の自由を侵害するものであることを理由として，処分２の取消しを求める訴えを提起しようとしている。

〔設問〕

Ｘの提起しようとしている訴えの法律上の争訟性について言及した上で，Ｘの憲法上の主張とこれに対して想定される反論との対立点を明確にしつつ，あなた自身の見解を述べなさい。

【資料】地方自治法（昭和２２年法律第６７号）（抄録）

第１３３条 普通地方公共団体の議会の会議又は委員会において，侮辱を受けた議員は，これを議会に訴えて処分を求めることができる。

第１３４条 普通地方公共団体の議会は，この法律並びに会議規則及び委員会に関する条例に違反した議員に対し，議決により懲罰を科することができる。

② （略）

第１３５条 懲罰は，左の通りとする。

一 公開の議場における戒告

二 公開の議場における陳謝

三 一定期間の出席停止

四 除名

②・③（略）

本問は，地方議会の内部における紛争について，①その法律上の争訟性を論じた上で，②陳謝の懲罰（処分１）を科すことがＸの良心の自由を侵害し，憲法第１９条に反しないか，③処分１に従わなかったことを理由とする除名の懲罰（処分２）を科すことが，Ｘの議員としての活動の自由を侵害し，憲法第２１条に反しないかを論ずることを求める問題である。①については，地方議会における除名処分が司法審査の対象となることを示した最高裁判例（最高裁昭和３５年１０月１９日大法廷判決，民集第１４巻第１２号２６３３頁等）を踏まえて検討することが求められる。②は，最高裁判例（謝罪広告事件・最高裁昭和３１年７月４日大法廷判決，民集第１０巻７号７８５頁）を参照しながら，本問における事情の下で，Ｘの良心の自由を侵害するものであるかを論ずる必要があろう。③は，地方議会の議員としての活動の自由が憲法第２１条で保障されるかを論じた上で，議会における発言を理由として科された処分１に従わなかったことを理由として，議員としての身分を剥奪する処分２が科されたことについて，その合憲性を検討することが求められる。②・③については，いずれも，地方議会に自律権として認められている懲罰権を意識しながら論ずることが重要である。

第1　訴えの法律上の争訟性

裁判所が審査しうるのは「法律上の争訟」（裁判所法3条1項）、すなわち当事者間の具体的な権利義務又は法律関係の存否に関する紛争であって、法令の適用により終局的に解決することができるものに限られる。

地方議会は、憲法93条が定める住民代表機関として自律権を有し、議員に対する懲罰権（地方自治法134条、135条1項）もその一内容である。それゆえ、議会の内部規律の問題にとどまる事項については、議会の自律的な判断に委ねられ、司法審査は及ばないと解される。しかし、懲罰が議員の身分そのものを失わせるものである場合には、単なる内部規律の問題にとどまらず、一般市民法秩序と直接の関係を有する事項であるから、司法審査の対象となる（最大判昭和35年10月19日）。

本件処分2は除名の懲罰（135条1項4号）であり、Ｘの議員としての身分を剥奪し、その報酬請求権をも失わせるものであるから、一般市民法秩序に直接関わる。したがって、処分2の取消しを求める訴えは法律上の争訟に当たる。

なお、陳謝の懲罰である処分1は、それ自体をみれば議会内部の規律の問題にとどまる余地があるが、本件では処分1に従わなかったことが処分2の懲罰事由とされているから、処分2の適否を判断する前提として、処分1の憲法適合性も当然に審理の対象となる。近時の判例が出席停止の懲罰についても司法審査を認めたこと（最大判令和2年11月25日）に照らしても、このように解すべきである。

第2　処分1と思想・良心の自由（19条）

1　Ｘの主張

19条は、内心の自由を絶対的に保障し、内心に反する外部的行為を強制されない自由を含む。処分1は、Ｘに対し「私は、Ｄについて、事実に反する発言を行い、もってＤを侮辱しました。ここに深く陳謝いたします。」との陳謝文を公開の議場で自ら朗読させるものである。Ｘは、本件発言が文教委員会の委員としての調査に基づく正当なものであったと考えており、自己の非を認め反省の意を表明することは、その良心に反する。よって処分1は19条に違反する。

2　反論

判例は、単に事態の真相を告白し陳謝の意を表明するにとどまる程度のものであれば、これを強制しても良心の自由を侵害しないとしている（謝罪広告事件・最大判昭和31年7月4日）。本件陳謝文も、事実に反する発言をしたという客観的事実の告白と陳謝の意の表明にとどまる。また、処分1は議会の自律権に基づく懲罰であり、議会の秩序と議員相互の名誉を保持するために必要である。

3　私見

謝罪広告事件の枠組みによれば、強制される表明の内容が事実の告白と儀礼的な陳謝にとどまるのか、それを超えて自己の行為に対する道義的非難の承認と反省という倫理的判断の表明に及ぶのかによって区別すべきである。

本件陳謝文は、「事実に反する発言を行い、もってＤを侮辱しました」と自己の加害行為を認め、「深く陳謝いたします」と内心の反省の程度まで表明させるものであり、単なる事実の告白を超える。しかも、新聞広告の掲載が代替執行によりうるのと異なり、本件は公開の議場においてＸ自身の口で朗読させるものであって、強制の態様として格段に強い。加えて、Ｘは市教委への資料請求や関係者との面談という独自の調査を経て、相応の根拠に基づいて本件発言をしたのであり、結果として疑いが誤りであったとしても、自らの調査活動の当否についての評価は本人の内心に深く関わる。

議会の自律権を考慮しても、議員相互の名誉の回復は、議会が自ら決議により事実に反する発言であった旨を宣明し、又は内心に立ち入らない公開の議場における戒告（135条1項1号）によって達することができる。したがって、処分1は19条に違反し違憲無効である。

第3　処分2と議員としての活動の自由（21条）

1　Ｘの主張

議会における議員の発言は、住民の代表として市政上の問題を審議し、その是非を明らかにする活動であり、住民の知る権利にも奉仕するから、表現の自由（21条1項）の保障を受ける。議会における本件発言を理由に処分1を科し、これに従わないことを理由に議員の身分を剥奪する処分2を科すことは、この自由を侵害する。

2　反論

Ａ市議会は、議員から侮辱を受けた旨の訴え（133条）を受け、所定の手続を経て懲罰を決定したものであり、懲罰事由の該当性及び懲罰の種類の選択は議会の自律的な裁量に属する。また、国会議員の免責特権（51条）に相当する規定は地方議会の議員には存在せず、議会内の発言も懲罰の対象となり得る。Ｘが処分1に従わないことは議会の決定を無視するものであり、議会の秩序維持のため除名もやむを得ない。

3　私見

議員の議会における発言の自由は、審議を通じて住民の意思を市政に反映させるという代表民主制の根幹を支えるものであり、高い保護に値する。他方、議会の自律権も憲法上尊重されるべきである。そこで、議会内の秩序維持を目的とする懲罰についても、それが議員の身分を剥奪する除名である場合には、選挙により表明された住民の意思を覆し、住民の参政権（15条1項）にも関わる最も重大な処分であるから、議会の正常な運営を確保するために必要不可欠であるといえる場合に限り許されると解する。

本件発言は、市立中学校で使用する社会科教科書の採択という市政上の重要事項について、議員Ｄによる不当な圧力という公共の利害に関する事項を追及するものであり、文教委員会の委員としての職責の中核に属する。Ｘは、新聞記者Ｃからの情報に加え、市教委に対する資料提出・説明の要求や関係者との面談という独自の調査を経ており、発言時において相応の根拠があった。事後に疑いが誤りと判明したという結果のみを理由に懲罰を科すことを認めれば、議員は確証を得るまで一切の追及ができなくなり、議会による監視機能に著しい萎縮効果が生ずる。

そして、処分1は第2で述べたとおり違憲無効であるから、これに従わないことを懲罰事由とすることはできない。仮に処分1が有効であったとしても、陳謝文の朗読を拒んだことは議会の議事の進行を直接妨害するものではないから、戒告又は一定期間の出席停止（135条1項1号・3号）で足り、除名は必要不可欠とはいえない。

したがって、処分2は21条1項に違反し違憲である。

第4　結論

Ｘの訴えは法律上の争訟に当たる。処分1は19条に違反し、処分1への不服従を理由とする処分2は21条1項に違反するから、処分2は取り消されるべきである。

以上