予備試験 令和3年 行政法

［行政法］

Ａは，Ｂ県知事から，廃棄物の処理及び清掃に関する法律（以下「法」という。）第１４条の４第１項に基づき，特別管理産業廃棄物に該当するポリ塩化ビフェニル廃棄物（以下「ＰＣＢ廃棄物」という。）について収集運搬業（積替え・保管を除く。）の許可を受けている特別管理産業廃棄物収集運搬業者（以下「収集運搬業者」という。）である。ＰＣＢ廃棄物の収集運搬業においては，積替え・保管が認められると，事業者から収集したＰＣＢ廃棄物が収納された容器を運搬車から一度下ろし，一時的に積替え・保管施設内で保管し，それを集積した後，まとめて別の大型運搬車で処理施設まで運搬することができるので効率的な輸送が可能となる。しかし，Ａは，積替え・保管ができないため，事業者から排出されたＰＣＢ廃棄物の収集量が少なく運搬車の積載量に空きがあっても，遠隔地にある処理施設までそのまま運搬しなければならず，輸送効率がかなり悪かった。そこで，Ａは，自らが積替え・保管施設を建設してＰＣＢ廃棄物の積替え・保管を含めた収集運搬業を行うことで輸送効率を上げようと考えた。同時に，Ａは，Ａが建設する積替え・保管施設においては，他の収集運搬業者によるＰＣＢ廃棄物の搬入・搬出（以下「他者搬入・搬出」という。）も行えるようにすることで事業をより効率化しようと考えた。Ａは，Ｂ県担当者に対し，前記積替え・保管施設の建設に関し，他者搬入・搬出も目的としていることを明確に伝えた上でＢ県の関係する要綱等に従って複数回にわたり事前協議を行い，Ｂ県内のＡの所有地に高額な費用を投じ，各種規制に適合する相当規模の積替え・保管施設を設置した。Ｂ県知事は，以上の事前協議事項についてＢ県担当課による審査を経て，Ａに対し，適当と認める旨の協議終了通知を送付した。その後，Ａは，令和３年３月１日，ＰＣＢ廃棄物の積替え・保管を含めた収集運搬業を行うことができるように，法第１４条の５第１項による事業範囲の変更許可の申請（以下「本件申請」という。）をした。なお，本件申請に係る書類には，他者搬入・搬出に関する記載は必要とされていなかった。Ｂ県知事は，令和３年６月２１日，本件申請に係る変更許可（以下「本件許可」という。）をしたが，「積替え・保管施設への搬入は，自ら行うこと。また，当該施設からの搬出も，自ら行うこと。」という条件（以下「本件条件」という。）を付した。このような内容の条件を付した背景には，他者搬入・搬出をしていた別の収集運搬業者の積替え・保管施設において，保管量の増加と保管期間の長期化によりＰＣＢ廃棄物等の飛散，流出，異物混入などの不適正事例が発覚し，社会問題化していたことがあった。そこで，Ｂ県知事は，特別管理産業廃棄物の性状等を踏まえ，他者搬入・搬出によって収集・運搬に関する責任の所在が不明確となること，廃棄物の飛散，流出，異物混入などのおそれがあること等を考慮して，本件申請直前に従来の運用を変更することとし，本件許可に当たり，Ｂ県で初めて本件条件を付することになった。本件条件は法第１４条の５第２項及び第１４条の４第１１項に基づくものであった。しかし，Ａは，近隣の県では本件条件のような内容の条件は付されていないのに，Ｂ県においてのみ本件条件が付された結果，当初予定していた事業の効率化が著しく阻害されると考えている。また，Ａは，本件条件が付されることについて，事前連絡を受けておらず，事前協議が無に帰してしまい裏切られたとの思いから，強い不満を持っている。以上を前提として，以下の設問に答えなさい。なお，法及び廃棄物の処理及び清掃に関する法律施行規則（以下「法施行規則」という。）の抜粋を

【資料】として掲げるので，適宜参照しなさい。

〔設問１〕本件条件に不満を持つＡは，どのような訴訟を提起すべきか。まず，本件条件の法的性質を明らかにし，次に，行政事件訴訟法第３条第２項に定める取消訴訟について，考えられる取消しの対象を２つ挙げ，それぞれの取消判決の効力を踏まえて検討しなさい。なお，解答に当たっては，本件許可が処分に当たることを前提にしなさい。また，取消訴訟以外の訴訟及び仮の救済について検討する必要はない。

〔設問２〕Ａは，取消訴訟において，本件条件の違法性についてどのような主張をすべきか。想定されるＢ県の反論を踏まえて検討しなさい。なお，本件申請の内容は，法施行規則第１０条の１３等の各種基準に適合していることを前提にしなさい。また，行政手続法上の問題について検討する必要はない。

【資料】〇 廃棄物の処理及び清掃に関する法律（昭和４５年法律第１３７号）（抜粋）

（目的）第１条この法律は，廃棄物の排出を抑制し，及び廃棄物の適正な分別，保管，収集，運搬，再生，処分等の処理をし，並びに生活環境を清潔にすることにより，生活環境の保全及び公衆衛生の向上を図ることを目的とする。

（定義）第２条 １～４ （略）５ この法律において「特別管理産業廃棄物」とは，産業廃棄物のうち，爆発性，毒性，感染性その他の人の健康又は生活環境に係る被害を生ずるおそれがある性状を有するもの（中略）をいう。６ （略）

（国及び地方公共団体の責務）第４条 （略）２ 都道府県は，（中略）当該都道府県の区域内における産業廃棄物の状況をはあくし，産業廃棄物の適正な処理が行なわれるように必要な措置を講ずることに努めなければならない。３～４ （略）

（特別管理産業廃棄物処理業）第１４条の４ 特別管理産業廃棄物の収集又は運搬を業として行おうとする者は，当該業を行おうとする区域（運搬のみを業として行う場合にあつては，特別管理産業廃棄物の積卸しを行う区域に限る。）を管轄する都道府県知事の許可を受けなければならない。（以下略）２～４ （略）５ 都道府県知事は，第１項の許可の申請が次の各号に適合していると認めるときでなければ，同項の許可をしてはならない。一 その事業の用に供する施設及び申請者の能力がその事業を的確に，かつ，継続して行うに足りるものとして環境省令で定める基準に適合するものであること。二 （略）６～１０ （略）１１ 第１項（中略）の許可には，生活環境の保全上必要な条件を付することができる。１２～１４ （略）１５ 特別管理産業廃棄物収集運搬業者（中略）以外の者は，特別管理産業廃棄物の収集又は運搬を（中略）受託してはならない。１６～１８ （略）

（変更の許可等）第１４条の５ 特別管理産業廃棄物収集運搬業者（中略）は，その特別管理産業廃棄物の収集若しくは運搬又は処分の事業の範囲を変更しようとするときは，都道府県知事の許可を受けなければならない。（以下略）２ 前条第５項及び第１１項の規定は，収集又は運搬の事業の範囲の変更に係る前項の許可について（中略）準用する。３～５ （略）〇 廃棄物の処理及び清掃に関する法律施行規則（昭和４６年厚生省令第３５号）（抜粋）

（特別管理産業廃棄物収集運搬業の許可の基準）第１０条の１３ 法第１４条の４第５項第１号（法第１４条の５第２項において準用する場合を含む。）の規定による環境省令で定める基準は，次のとおりとする。一 施設に係る基準イ 特別管理産業廃棄物が，飛散し，及び流出し，並びに悪臭が漏れるおそれのない運搬車，運搬船，運搬容器その他の運搬施設を有すること。ロ～ホ （略）ヘ 積替施設を有する場合には，特別管理産業廃棄物が飛散し，流出し，及び地下に浸透し，並びに悪臭が発散しないよう必要な措置を講じ，かつ，特別管理産業廃棄物に他の物が混入するおそれのないように仕切り等が設けられている施設であること。二 申請者の能力に係る基準イ 特別管理産業廃棄物の収集又は運搬を的確に行うに足りる知識及び技能を有すること。ロ （略）ハ 特別管理産業廃棄物の収集又は運搬を的確に，かつ，継続して行うに足りる経理的基礎を有すること。

本問は，廃棄物の処理及び清掃に関する法律に基づき特別管理産業廃棄物収集運搬業の許可を受けている収集運搬業者が，その事業範囲の変更許可を申請したのに対し，行政庁が一定の条件（以下「本件条件」という。）を付した上で変更許可（以下「本件許可」という。）をしたという事実を基にして，行政処分の附款に関わる訴訟方法及びその実体法上の制約について，基本的な知識・理解を試す趣旨の問題である。設問１は，本件条件に不満がある場合において，いかなる訴訟を提起すべきかを問うものである。本件条件は本件許可の附款という性質を有することから，本件許可の取消訴訟において本件条件の違法性を争うことができるか，本件条件の取消訴訟を提起すべきかが主に問題となる。その際，本件許可と本件条件が不可分一体の関係にあるか否か，それぞれの取消訴訟における取消判決の形成力，拘束力（行政事件訴訟法第３３条）について，本件の事実関係及び法令の諸規定を基に論ずることが求められる。設問２は，取消訴訟における本件条件の違法性に関する主張を問うものである。とりわけ，本件条件が付されたことに関して主に比例原則と信頼保護について，本件事実関係及び法令の諸規定とその趣旨を指摘し，また，信頼保護に関する裁判例（最高裁判所昭和６２年１０月３０日第三小法廷判決など）を踏まえ，本件条件の違法性を論ずることが求められる。

第1　設問1

1　本件条件の法的性質

（1）本件条件は、Ｂ県知事が本件許可をするに際し、法14条の5第2項及び14条の4第11項に基づいて付したものである。法14条の4第11項は、「第1項……の許可には、生活環境の保全上必要な条件を付することができる」と定めている。

（2）附款とは、行政行為の効果を制限し、又は相手方に特別の義務を課すために、主たる意思表示に付加される従たる意思表示をいう。本件条件は、「積替え・保管施設への搬入は、自ら行うこと。また、当該施設からの搬出も、自ら行うこと。」として、Ａに対し、搬入及び搬出を自ら行うべき義務を課し、他者搬入・搬出を禁止するものである。したがって、本件条件は、本件許可に付された附款（負担）としての法的性質を有する。

2　考えられる取消しの対象

（1）本件許可全体の取消訴訟

ア　附款は、主たる行政行為に付加された従たる意思表示であって、主たる行政行為と一体のものとして一個の処分を構成するとみる余地がある。この立場からは、附款のみを切り離して取消しの対象とすることはできず、Ａは本件許可全体の取消しを求めるべきことになる。

イ　しかし、取消判決には形成力が認められ、取消しの対象となった処分は遡及的に効力を失う。本件許可全体が取り消されると、Ａは積替え・保管を含む収集運搬業を行う地位そのものを失い、従前の積替え・保管を除く収集運搬業の許可のみが残ることになる。Ａは本件条件にのみ不満を有しており、事業範囲の変更許可自体は求めているのであるから、この結果はＡの意図に反する。

ウ　もっとも、取消判決は、その事件について処分をした行政庁を拘束し（行訴法33条1項）、申請を却下し又は棄却した処分が取り消されたときは、行政庁は判決の趣旨に従い改めて申請に対する処分をしなければならない（同条2項）。本件条件の違法を理由として本件許可が取り消された場合、Ｂ県知事は、判決の理由中の判断に拘束され、本件条件を付さない変更許可を改めてしなければならない。したがって、Ａの救済が全く図られないわけではない。

エ　しかし、この方法によると、本件許可が取り消されてから改めて変更許可がされるまでの間、Ａは積替え・保管を含む収集運搬業を行うことができず、かえって不利益を受ける。したがって、この訴訟は適切な救済方法とはいえない。

（2）本件条件のみの取消訴訟

ア　附款は、それ自体が相手方に独自の義務を課し、その法的地位を制限するものである。そうすると、附款が主たる行政行為と可分である場合には、附款のみを取消しの対象とすることが認められると解すべきである。可分性は、当該附款が主たる行政行為の本質的要素を成すか、附款を除いた行政行為が独立して存続しうるかによって判断すべきである。

イ　本件についてみると、法14条の4第11項は、許可には生活環境の保全上必要な条件を「付することができる」と定めており、条件を付すか否かは許可とは別個の判断に委ねられている。また、法14条の4第5項及び法施行規則10条の13は、施設及び申請者の能力に関する基準を定めるのみで、搬入・搬出の主体を許可要件としていない。実際、本件申請に係る書類には他者搬入・搬出に関する記載は必要とされていなかった。

ウ　そして、本件条件を除いても、本件許可は、積替え・保管を含む収集運搬業の事業範囲の変更を認める処分として独立して存続しうる。したがって、本件条件は本件許可と可分であり、独立して取消しの対象となる。

エ　本件条件のみの取消判決がされれば、その形成力により本件条件は遡及的に効力を失い、本件許可は条件の付されていない変更許可として存続する。その結果、Ａは直ちに他者搬入・搬出を含む事業を行うことができるようになる。

3　結論

よって、Ａは、本件条件のみを対象とする取消訴訟を提起すべきである。

第2　設問2

1　裁量の存否

（1）法14条の4第11項は「生活環境の保全上必要な条件を付することができる」と定めるのみであり、いかなる条件を付すかについて具体的な定めを置いていない。特別管理産業廃棄物の性状や処理の実態についての判断は専門技術的なものであるから、条件を付すか否か及びその内容については、Ｂ県知事に裁量が認められる。

（2）もっとも、裁量権の範囲を超え又はその濫用があった場合には、裁判所はその処分を取り消すことができる（行訴法30条）。また、同項は「生活環境の保全上必要な」条件に限って附款を許容しているから、生活環境の保全と関連性を有しない条件を付すことは許されない。

2　比例原則違反

（1）行政権の行使は、その目的の達成に必要な限度を超えてはならない（比例原則）。具体的には、①手段が目的の達成に適合するか、②目的達成のためにより侵害の少ない手段がないか、③手段による侵害が目的の重要性に比例するかが問われ、これに反する附款は裁量権の逸脱・濫用として違法となる。

（2）Ｂ県は次のとおり反論すると考えられる。ＰＣＢ廃棄物は特別管理産業廃棄物であり、毒性その他の人の健康又は生活環境に係る被害を生ずるおそれがある性状を有する（法2条5項）。法1条は生活環境の保全及び公衆衛生の向上を目的とし、法4条2項は都道府県に産業廃棄物の適正な処理が行われるよう必要な措置を講ずる努力義務を課している。そして、他者搬入・搬出をしていた別の収集運搬業者の積替え・保管施設において、保管量の増加と保管期間の長期化によりＰＣＢ廃棄物等の飛散、流出、異物混入などの不適正事例が発覚し、社会問題化していた。他者搬入・搬出を認めると収集・運搬に関する責任の所在が不明確となり、飛散、流出、異物混入のおそれが生ずる。本件条件はこれを防止するものであって、目的との適合性を有する。

（3）これに対し、Ａは次のとおり主張すべきである。

ア　必要性について。前記不適正事例の直接の原因は、保管量の増加と保管期間の長期化である。そうであれば、保管量の上限及び保管期間の制限を条件として定めること、他者搬入・搬出をする場合における責任分担及び記録の作成・保存を義務づけること、搬入・搬出の都度Ｂ県に報告させること等によって、同様の事態の発生を防止することができた。これらはいずれも他者搬入・搬出の全面禁止よりも侵害の程度が小さい手段である。

イ　また、本件申請の内容は法施行規則10条の13等の各種基準に適合している。すなわち、Ａの積替え・保管施設は、特別管理産業廃棄物が飛散し、流出し、及び地下に浸透し、並びに悪臭が発散しないよう必要な措置が講じられ、かつ他の物が混入するおそれのないように仕切り等が設けられている施設であり（同条1号ヘ）、Ａは収集又は運搬を的確に行うに足りる知識及び技能並びに経理的基礎を有している（同条2号イ・ハ）。施設面及び能力面において、飛散・流出・異物混入のおそれは既に防止されている。さらに、法14条の4第15項は特別管理産業廃棄物収集運搬業者以外の者が収集運搬を受託することを禁じており、他者搬入・搬出を行う他の収集運搬業者も同様に許可を受けた業者であって、その責任は法令上明確である。

ウ　均衡性について。Ａは、他者搬入・搬出も目的としていることを明確に伝えて事前協議を行い、高額な費用を投じて相当規模の積替え・保管施設を設置した。本件条件により他者搬入・搬出が全面的に禁止されると、当初予定していた事業の効率化が著しく阻害され、投じた費用に見合う事業を行うことができなくなる。しかも、ＰＣＢ廃棄物の収集運搬の効率化は、運搬車の積載効率を高め運搬回数及び運搬距離を削減するものであって、環境負荷の低減に資し、法1条の目的にも沿うものである。加えて、近隣の県では本件条件のような内容の条件は付されていない。

エ　以上によれば、本件条件は、より制限的でない他の手段によって目的を達成しうるのに全面的な禁止を課すものであり、またＡの受ける不利益が目的の重要性に比して過大である。したがって比例原則に反する。

3　信義則（信頼保護の原則）違反

（1）信義誠実の原則（民法1条2項）は行政法上も妥当し、行政庁の言動によって形成された相手方の正当な信頼は保護される場合がある（最判昭和62年10月30日参照）。判例は、地方公共団体が特定の者に対して積極的な勧誘をし、これに応じて相当の資本を投入した者がいる場合において、その施策を変更するときは、その者の信頼に対して法的保護に値する配慮をすべきであり、これを怠った場合には損害賠償責任を負うとしている。この趣旨は、行政処分の適法性の判断においても妥当する。

（2）本件についてみると、第一に、Ａは、Ｂ県担当者に対し、積替え・保管施設の建設に関し他者搬入・搬出も目的としていることを明確に伝えた上で、Ｂ県の関係する要綱等に従って複数回にわたり事前協議を行っている。そして、Ｂ県知事は、以上の事前協議事項についてＢ県担当課による審査を経て、Ａに対し、適当と認める旨の協議終了通知を送付している。これは、他者搬入・搬出を含むＡの事業計画について県が適当と認めたという明確な言動である。

（3）第二に、当時のＢ県の運用では他者搬入・搬出が認められており、近隣の県においても本件条件のような条件は付されていなかったのであるから、Ａが他者搬入・搬出を行いうると信じたことについて過失はない。

（4）第三に、Ａはこの信頼に基づき、Ｂ県内の自己の所有地に高額な費用を投じ、各種規制に適合する相当規模の積替え・保管施設を設置している。本件条件により、この投資は当初の目的を達し得ないものとなる。

（5）第四に、Ｂ県知事は、本件申請直前に従来の運用を変更することとし、本件許可に当たりＢ県で初めて本件条件を付した。しかも、Ａは本件条件が付されることについて事前連絡を受けていない。運用の変更それ自体は、社会問題化した不適正事例への対応として公益上の必要に基づくものといえるが、既に協議終了通知を受けて投資を完了した者に対し、事前の連絡も、経過措置その他の代替的な配慮もすることなく直ちに新たな運用を適用することは、Ａの正当な信頼を一方的に裏切るものである。

（6）これに対しＢ県は、事前協議及び協議終了通知は法に根拠を有しない要綱等に基づく手続にすぎず、変更許可の内容を約束するものではないこと、本件申請に係る書類には他者搬入・搬出に関する記載が必要とされておらず他者搬入・搬出は許可の審査対象ではなかったこと、不適正事例の社会問題化という事情変更があり生活環境の保全という公益上の必要が信頼保護に優先することを反論するであろう。

（7）確かに、協議終了通知は、他者搬入・搬出を許容する旨の法律上の確約ではない。しかし、Ａが他者搬入・搬出を目的とすることを明示して複数回の協議を行い、県の審査を経て適当と認める旨の通知を受けたという経緯は、Ａに法的保護に値する信頼を生じさせるに十分である。そして、Ｂ県が運用を変更するのであれば、少なくとも事前にＡに連絡して協議の機会を与え、又は既存の投資に対する経過措置を設けるべきであった。

4　結論

よって、Ａは、本件条件が比例原則及び信義則に反し、裁量権の逸脱・濫用として違法であると主張すべきである。

以上