予備試験 令和元年 行政法

［行政法］

屋外広告物法は，都道府県が条例により「屋外広告物」（常時又は一定の期間継続して屋外で公衆に表示されるものであって，看板，立看板，はり紙及びはり札並びに広告塔，広告板，建物その他の工作物等に掲出され，又は表示されたもの並びにこれらに類するもの）を規制することを認めており，これを受けて，Ａ県は，屋外広告物（以下「広告物」という。）を規制するため，Ａ県屋外広告物条例（以下「条例」という。）を制定している。条例は，一定の地域，区域又は場所について，広告物又は広告物を掲出する物件（以下「広告物等」という。）の表示又は設置が禁止されている禁止地域等としているが，それ以外の条例第６条第１項各号所定の地域，区域又は場所（以下「許可地域等」という。）についても，広告物等の表示又は設置には，同項により，知事の許可を要するものとしている。そして，同項及び第９条の委任を受けて定められたＡ県屋外広告物条例施行規則（以下「規則」という。）第１０条第１項及び別表第４は，各広告物等に共通する許可基準を定め，規則第１０条第２項及び別表第５二は，建築物等から独立した広告物等の許可基準を定めている。広告事業者であるＢは，Ａ県内の土地を賃借し，依頼主の広告を表示するため，建築物等から独立した広告物等である広告用電光掲示板（大型ディスプレイを使い，店舗や商品のコマーシャル映像を放映するもの。以下「本件広告物」という。）の設置を計画した。そして，当該土地が都市計画区域内であり，条例第６条第１項第１号所定の許可地域等に含まれているため，Ｂは，Ａ県知事に対し，同項による許可の申請（以下「本件申請」という。）をした。本件広告物の設置が申請された地点（以下「本件申請地点」という。）の付近には鉄道の線路があり，その一部区間の線路と本件申請地点との距離は１００メートル未満である。もっとも，当該区間の線路は地下にあるため，設置予定の本件広告物を電車内から見通すことはできない。また，本件申請地点は商業地域ではなく，本件広告物は「自己の事務所等に自己の名称等を表示する広告物等」には該当しない。これらのことから，Ａ県の担当課は，本件申請について，規則別表第５二（ハ）の基準（以下「基準１」という。）に適合しない旨の判断をした。他方，規則別表第４及び第５のその他の基準については適合するとの判断がされたことから，担当課は，Ｂに対し，本件広告物の設置場所の変更を指導したものの，Ｂは，これに納得せず，設置場所の変更には応じていない。一方，本件申請がされたことは，本件申請地点の隣地に居住するＣの知るところとなった。そして，Ｃは，本件広告物について，派手な色彩や動きの速い動画が表示されることにより，落ちついた住宅地である周辺の景観を害し，また，明るすぎる映像が深夜まで表示されることにより，本件広告物に面した寝室を用いるＣの安眠を害するおそれがあり，規則別表第４二の基準（以下「基準２」という。）に適合しないとして，これを許可しないよう，Ａ県の担当課に強く申し入れている。以上を前提として，以下の設問に答えなさい。なお，条例及び規則の抜粋を

【資料】として掲げるので，適宜参照しなさい。

〔設問１〕Ａ県知事が本件申請に対して許可処分（以下「本件許可処分」という。）をした場合，Ｃは，これが基準２に適合しないとして，本件許可処分の取消訴訟（以下「本件取消訴訟１」という。）の提起を予定している。Ｃは，本件取消訴訟１における自己の原告適格について，どのような主張をすべきか。想定されるＡ県の反論を踏まえながら，検討しなさい。

〔設問２〕Ａ県知事が本件広告物の基準１への違反を理由として本件申請に対して不許可処分（以下「本件不許可処分」という。）をした場合，Ｂは，本件不許可処分の取消訴訟（以下「本件取消訴訟２」という。）の提起を予定している。Ｂは，本件取消訴訟２において，本件不許可処分の違法事由として，基準１が条例に反して無効である旨を主張したい。この点につき，Ｂがすべき主張を検討しなさい。

【資料】

○ Ａ県屋外広告物条例（抜粋）

（目的）第１条この条例は，屋外広告物法に基づき，屋外広告物（以下「広告物」という。）及び屋外広告業について必要な規制を行い，もって良好な景観を形成し，及び風致を維持し，並びに公衆に対する危害を防止することを目的とする。

（広告物の在り方）第２条広告物又は広告物を掲出する物件（以下「広告物等」という。）は，良好な景観の形成を阻害し，及び風致を害し，並びに公衆に対し危害を及ぼすおそれのないものでなければならない。

（許可地域等）第６条次の各号に掲げる地域，区域又は場所（禁止地域等を除く。以下「許可地域等」という。）において，広告物等を表示し，又は設置しようとする者は，規則で定めるところにより，知事の許可を受けなければならない。一 都市計画区域二 道路及び鉄道等に接続し，かつ，当該道路及び鉄道等から展望できる地域のうち，知事が交通の安全を妨げるおそれがあり，又は自然の景観を害するおそれがあると認めて指定する区域（第１号の区域を除く。）三，四 略五 前各号に掲げるもののほか，知事が良好な景観を形成し，若しくは風致を維持し，又は公衆に対する危害を防止するため必要と認めて指定する地域又は場所２ 略（許可の基準）第９条 第６条第１項の規定による許可の基準は，規則で定める。

○ Ａ県屋外広告物条例施行規則（抜粋）

（趣旨）第１条この規則は，Ａ県屋外広告物条例（以下「条例」という。）に基づき，条例の施行に関し必要な事項を定めるものとする。

（許可の基準）第１０条条例第６条第１項の規定による許可の基準のうち，各広告物等に共通する基準は，別表第４のとおりとする。２ 前項に規定するもののほか，条例第６条第１項の規定による許可の基準は別表第５のとおりとする。別表第４（第１０条第１項関係）一 地色に黒色又は原色（赤，青及び黄の色をいう。）を使用したことにより，良好な景観の形成を阻害し，若しくは風致を害し，又は交通の安全を妨げるものでないこと。二 蛍光塗料，発光塗料又は反射の著しい材料等を使用したこと等により，良好な景観の形成を阻害し，若しくは風致を害し，又は交通の安全を妨げるものでないこと。別表第５（第１０条第２項関係）一 略二 建築物等から独立した広告物等

（イ） 一表示面積は，３０平方メートル以下であること。

（ロ） 上端の高さは，１５メートル以下であること。

（ハ） 自己の事務所等に自己の名称等を表示する広告物等以外の広告物等について，鉄道等までの距離は，１００メートル（商業地域にあっては，２０メートル）以上であること。三～九 略

設問１においては，Ａ県屋外広告物条例（以下「条例」という。）に基づく広告物設置等の許可処分（以下「本件許可処分」という。）について，それにより景観や生活・健康が害されることを主張する隣地居住者の原告適格を，当該原告の立場から検討することが求められる。まず，行政事件訴訟法第９条第１項所定の「法律上の利益を有する者」に関する最高裁判例で示されてきた判断基準について，第三者の原告適格の判断に即して，正しく説明されなければならない。その上で，原告が主張する景観と生活・健康（安眠）に関する利益について，それぞれ，本件許可処分の根拠法規である条例やＡ県屋外広告物条例施行規則（以下「規則」という。）によって保護されているものであることが，許可の要件や目的などに即して，具体的に説明されなければならない。さらに，これらの利益について，それらが一般的な公益に解消しきれない個別的利益といえることが，その利益の内容や範囲等の具体的な検討を通じて，説明されなければならない。設問２においては，許可地域等において広告物等と鉄道等との距離を要件とする規則所定の許可基準について，条例がこれを委任した趣旨に適合し委任の範囲内にあるかを，その無効を主張する原告の立場から検討することが求められる。まず，この規則が定める許可基準が条例の委任に基づいて定められた委任命令であり，条例の委任の趣旨に反すれば無効となることが明確にされなければならない。つぎに，条例の委任の趣旨，言い換えれば条例が許可制度を設けた趣旨について，目的規定，許可地域等の定め方など，条例の規定に照らして，具体的に検討されなければならない。最後に，こうした目的に照らして，鉄道から広告物等が見通せるか否かを問題にすることなく，それとの距離を要件とする許可基準の定め方につき，これが条例の委任の趣旨と矛盾することから，これを定める規則が無効であるとの結論が導かれるべきこととなる。

第1　設問1

1　判断枠組み

（1）取消訴訟は、当該処分の取消しを求めるにつき「法律上の利益を有する者」に限り提起することができる（行訴法9条1項）。「法律上の利益を有する者」とは、当該処分により自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され、又は必然的に侵害されるおそれのある者をいう（最判平成元年2月17日）。

（2）Ｃは本件許可処分の相手方ではない第三者である。処分の相手方以外の者について法律上保護された利益の有無を判断するに当たっては、当該処分の根拠となる法令の規定の文言のみによることなく、①当該法令の趣旨及び目的、並びに②当該処分において考慮されるべき利益の内容及び性質を考慮しなければならない（行訴法9条2項）。この場合において、①については当該法令と目的を共通にする関連法令の趣旨及び目的をも参酌し、②については当該処分がその根拠となる法令に違反してされた場合に害されることとなる利益の内容及び性質並びにこれが害される態様及び程度をも勘案すべきである。

（3）そして、当該法令が、不特定多数者の具体的利益を専ら一般的公益の中に吸収解消させるにとどめず、それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護する趣旨を含むと解される場合には、当該利益を侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者は原告適格を有する。

2　根拠法令の趣旨及び目的

（1）本件許可処分の根拠法令は条例6条1項であり、その許可基準は条例9条の委任を受けた規則10条及び別表第4、第5が定めている。条例1条は、屋外広告物法に基づき広告物等について必要な規制を行い、「もって良好な景観を形成し、及び風致を維持し、並びに公衆に対する危害を防止することを目的とする」と定める。条例2条も、広告物等は「良好な景観の形成を阻害し、及び風致を害し、並びに公衆に対し危害を及ぼすおそれのないものでなければならない」とする。

（2）そして、Ｃが基準2への不適合を主張する規則別表第4二は、「蛍光塗料、発光塗料又は反射の著しい材料等を使用したこと等により、良好な景観の形成を阻害し、若しくは風致を害し、又は交通の安全を妨げるものでないこと」を許可基準としている。すなわち、条例及び規則は、広告物の発する光等が周辺に及ぼす影響を許可の際の考慮事項としている。

3　安眠を害されない生活・健康上の利益について

（1）条例1条及び2条は、「公衆に対する危害を防止する」ことを目的として掲げる。「危害」とは、広告物等の落下・倒壊による身体への危険に限られるものではなく、広告物等の設置により周辺の住民の生命、身体又は健康に生ずる被害を広く含むと解すべきである。基準2が、発光塗料等の使用により「交通の安全を妨げる」ことを許可の障害事由としているのは、まさに広告物の発する光が人の生命・身体の安全に及ぼす影響を規制対象としていることを示す。そうであれば、広告物の発する光が周辺住民の睡眠を妨げ健康を害することも、条例が防止しようとする「危害」に含まれる。

（2）そして、健康に関する利益は、ひとたび害されればその回復が困難な性質のものであり、金銭賠償によって事後的に償うことも容易でない。深夜に至るまで明るすぎる映像にさらされ続けることによる睡眠妨害は、継続的かつ重大な健康被害をもたらす。かかる利益の内容及び性質並びに害される態様及び程度を勘案すれば、条例は、これを専ら一般的公益に吸収解消させるにとどめず、個々人の個別的利益としても保護する趣旨を含むと解すべきである。

（3）被害を受ける者の範囲も明確に画される。すなわち、広告物の発する光が直接到達する近接地の居住者に限られるのであって、不特定多数の者に広く及ぶものではない。

（4）本件において、Ｃは本件申請地点の隣地に居住する者であり、本件広告物に面した寝室を用いている。本件広告物は大型ディスプレイにコマーシャル映像を放映するものであって、明るすぎる映像が深夜まで表示されれば、Ｃの安眠は直接かつ継続的に害される。したがって、Ｃは、本件許可処分が基準2に違反してされた場合に健康上の利益を侵害されるおそれのある者として、原告適格を有する。

（5）これに対しＡ県は、条例1条の「公衆に対する危害」とは広告物等の落下・倒壊等による危険を指すものであり、基準2も「交通の安全」のみを挙げて周辺住民の健康への影響を要件としていないこと、条例及び規則には周辺住民の同意や意見聴取の手続も、距離による保護範囲の限定も設けられていないことを反論すると考えられる。しかし、「公衆に対する危害」という文言は特定の態様の危害に限定されておらず、また手続規定の不存在は、前記のような重大な健康被害を受ける者を保護対象から除外する趣旨を示すものとはいえない。

4　景観に関する利益について

（1）良好な景観の恵沢を享受する利益は、本来、地域住民が共同して享受する性質のものであり、一般的公益に解消されやすい。Ａ県は、条例1条が「良好な景観を形成し」と抽象的に定めるにとどまることから、条例は専ら一般的公益としての景観の保護を目的とするものであると反論するであろう。

（2）しかし、条例6条1項は、許可地域等を一律に定めるのではなく、都市計画区域（1号）、鉄道等から展望できる地域のうち知事が指定する区域（2号）、知事が良好な景観の形成等のため必要と認めて指定する地域又は場所（5号）といった形で、地域の具体的性質に応じて個別に規制の範囲を画している。そして許可は個別の広告物等ごとに、その設置場所の周辺環境との関係で判断される仕組みとなっている。このような仕組みは、当該広告物等の周辺に居住し、日常的にその景観を享受する者の利益を具体的に考慮することを前提とするものといえる。

（3）そして、Ｃは本件申請地点の隣地に居住する者であり、落ち着いた住宅地である周辺の景観を日常的に享受している。派手な色彩や動きの速い動画が表示されれば、その生活環境は直接に悪化する。したがって、Ｃの景観に関する利益も、少なくとも当該広告物に近接して居住する者については、一般的公益に吸収解消されない個別的利益として保護されていると主張すべきである。

5　結論

以上より、Ｃは、少なくとも安眠を害されないという生活・健康上の利益について「法律上の利益を有する者」に当たり、本件取消訴訟1について原告適格が認められる。

第2　設問2

1　基準1の法的性質

規則は、条例6条1項及び9条の委任を受けて制定された委任命令である。条例9条は「第6条第1項の規定による許可の基準は、規則で定める」と定めるにとどまるから、規則が定めうる許可基準の内容は、条例が許可制度を設けた趣旨及び目的によって画される。したがって、委任の趣旨に反する内容の許可基準は、委任の範囲を逸脱するものとして無効であり、これに基づく不許可処分も違法となる。Ｂは、まずこの点を明らかにすべきである。

2　条例の委任の趣旨

（1）条例1条は、広告物等について必要な規制を行い、「もって良好な景観を形成し、及び風致を維持し、並びに公衆に対する危害を防止することを目的とする」と定め、条例2条も同じ3つの観点から広告物等の在り方を規律する。すなわち、条例が許可制度を設けた趣旨は、広告物等の設置が①良好な景観の形成、②風致の維持、③公衆に対する危害の防止という3つの要請に反しないことを事前に審査することにある。規則が定める許可基準も、この3つの目的の達成に必要な範囲のものでなければならない。

（2）さらに、条例6条1項各号の定め方に注目すべきである。同項2号は、許可地域等として「道路及び鉄道等に接続し、かつ、当該道路及び鉄道等から展望できる地域のうち、知事が交通の安全を妨げるおそれがあり、又は自然の景観を害するおそれがあると認めて指定する区域」を掲げている。ここでは、鉄道等との関係において、単に鉄道等に接続することのみならず、「当該道路及び鉄道等から展望できる」ことが要件とされている。

（3）このことは、条例が、鉄道等との関係で広告物等を規制する必要が生じるのは、当該広告物等が鉄道等から見通されることによって、乗客や運転士の注意を奪って交通の安全を妨げ、又は車窓から見える景観・風致を害する場合であるという前提に立っていることを示している。逆に、鉄道等から見通すことができない広告物等については、鉄道等との関係で規制の必要が生じないのが条例の趣旨である。

3　基準1の委任の範囲の逸脱

（1）これに対し、基準1は、「自己の事務所等に自己の名称等を表示する広告物等以外の広告物等について、鉄道等までの距離は、100メートル（商業地域にあっては、20メートル）以上であること」と定めるのみであって、当該広告物等を鉄道等から見通すことができるか否かを全く問題としていない。

（2）そうすると、基準1は、鉄道等から見通すことができず、したがって交通の安全を妨げるおそれも、車窓からの景観・風致を害するおそれもない広告物等についても、専ら鉄道等との物理的距離のみを理由として設置を禁ずる結果となる。これは、条例1条及び2条が掲げる3つの目的のいずれとも関係のない制限であって、条例が許可制度を設けた趣旨と矛盾する。鉄道等との距離は、公衆に対する危害の防止とも関係がない。

（3）本件についてみると、本件申請地点の付近には鉄道の線路があり、その一部区間の線路と本件申請地点との距離は100メートル未満であるが、当該区間の線路は地下にあるため、設置予定の本件広告物を電車内から見通すことはできない。したがって、本件広告物によって鉄道の交通の安全が妨げられるおそれはなく、車窓からの景観や風致が害されるおそれもない。また、規則別表第4及び第5のその他の基準については適合すると判断されており、景観・風致・危害防止の観点からの問題は存在しない。

（4）これに対しＡ県は、鉄道沿線は一般に人目につきやすいから距離による一律の基準を設けることには合理性があり、見通しの可否を個別に判断させることは基準の明確性・執行の公平性を害すること、また将来線路が地上化される可能性も否定できないことを反論すると考えられる。しかし、鉄道等から見通せるか否かは客観的に判定可能な事柄であり、個別判断が執行上著しく困難であるとはいえない。基準1が商業地域について20メートルという緩やかな基準を定めていることも、地域の性質に応じて規制の必要性が異なることを前提とするものであって、一律の距離規制が不可欠でないことを示している。また、地下にある区間の線路が地上化されることは具体的に予定されていない。

4　結論

よって、基準1は、少なくとも鉄道等から広告物等を見通すことができない場合にこれを適用する限りにおいて、条例の委任の趣旨に反し、委任の範囲を逸脱するものとして無効である。Ｂは、本件不許可処分が無効な基準1に基づくものであって違法であると主張すべきである。

以上