予備試験 平成29年 行政法

［行政法］

産業廃棄物の処分等を業とする株式会社Ａは，甲県の山中に産業廃棄物の最終処分場（以下「本件処分場」という。）を設置することを計画し，甲県知事Ｂに対し，廃棄物の処理及び清掃に関する法律（以下「法」という。）第１５条第１項に基づく産業廃棄物処理施設の設置許可の申請（以下「本件申請」という。）をした。Ｂは，同条第４項に基づき，本件申請に係る必要事項を告示し，申請書類及び本件処分場の設置が周辺地域の生活環境に及ぼす影響についての調査の結果を記載した書類（Ａが同条第３項に基づき申請書に添付したもの。以下「本件調査書」という。）を公衆の縦覧に供するとともに，これらの書類を踏まえて許可要件に関する審査を行い，本件申請が法第１５条の２第１項所定の要件を全て満たしていると判断するに至った。しかし，本件処分場の設置予定地（以下「本件予定地」という。）の周辺では新種の高級ぶどうの栽培が盛んであったため，周辺の住民及びぶどう栽培農家（以下，併せて「住民」という。）の一部は，本件処分場が設置されると，地下水の汚染や有害物質の飛散により，住民の健康が脅かされるだけでなく，ぶどうの栽培にも影響が及ぶのではないかとの懸念を抱き，Ｂに対して本件申請を不許可とするように求める法第１５条第６項の意見書を提出し，本件処分場の設置に反対する運動を行った。そこで，Ｂは，本件申請に対する許可を一旦留保した上で，Ａに対し，住民と十分に協議し，紛争を円満に解決するように求める行政指導を行った。これを受けて，Ａは，住民に対する説明会を開催し，本件調査書に基づき本件処分場の安全性を説明するとともに，住民に対し，本件処分場の安全性を直接確認してもらうため，工事又は業務に支障のない限り，住民が工事現場及び完成後の本件処分場の施設を見学することを認める旨の提案（以下「本件提案」という。）をした。本件提案を受けて，反対派住民の一部は態度を軟化させたが，その後，上記の説明会に際してＡが，(ｱ)住民のように装ったＡ社従業員を説明会に参加させ，本件処分場の安全性に問題がないとする方向の質問をさせたり意見を述べさせたりした，(ｲ)あえて手狭な説明会場を準備し，賛成派住民を早めに会場に到着させて，反対派住民が十分に参加できないような形で説明会を運営した，という行為に及んでいたことが判明した。その結果，反対派住民は本件処分場の設置に強く反発し，Ａが本件処分場の安全性に関する説明を尽くしても，円満な解決には至らなかった。他方で，建設資材の価格が上昇しＡの経営状況を圧迫するおそれが生じていたことから，Ａは，本件提案を撤回し，説明会の継続を断念することとし，Ｂに対し，前記の行政指導にはこれ以上応じられないので直ちに本件申請に対して許可をするように求める旨の内容証明郵便を送付した。これを受けて，Ｂは，Ａに対し，説明会の運営方法を改善するとともに再度本件提案をすることにより住民との紛争を円満に解決するように求める行政指導を行って許可の留保を継続し，Ａも，これに従い，月１回程度の説明会を開催して再度本件提案をするなどして住民の説得を試みたものの，結局，事態が改善する見通しは得られなかった。そこで，Ｂは，上記の内容証明郵便の送付を受けてから１０か月経過後，本件申請に対する許可（以下「本件許可」という。）をした。Ａは，この間も建設資材の価格が上昇したため，本件許可の遅延により生じた損害の賠償を求めて，国家賠償法に基づき，甲県を被告とする国家賠償請求訴訟を提起した。他方，本件予定地の周辺に居住するＣ１及びＣ２は，本件許可の取消しを求めて甲県を被告とする取消訴訟を提起した。原告両名の置かれている状況は，次のとおりである。Ｃ１は，本件予定地から下流側に約２キロメートル離れた場所に居住しており，居住地内の果樹園で地下水を利用して新種の高級ぶどうを栽培しているが，地下水は飲用していない。Ｃ２は，本件予定地から上流側に約５００メートル離れた場所に居住しており，地下水を飲用している。なお，環境省が法第１５条第３項の調査に関する技術的な事項を取りまとめて公表している指針において，同調査は，施設の種類及び規模，自然的条件並びに社会的条件を踏まえて，当該施設の設置が生活環境に影響を及ぼすおそれがある地域を対象地域として行うものとされているところ，本件調査書において，Ｃ２の居住地は上記の対象地域に含まれているが，Ｃ１の居住地はこれに含まれていない。以上を前提として，以下の設問に答えなさい。なお，関係法令の抜粋を

【資料】として掲げるので，適宜参照しなさい。

〔設問１〕Ａは，上記の国家賠償請求訴訟において，本件申請に対する許可の留保の違法性に関し，どのような主張をすべきか。解答に当たっては，上記の許可の留保がいつの時点から違法になるかを示すとともに，想定される甲県の反論を踏まえつつ検討しなさい。

〔設問２〕上記の取消訴訟において，Ｃ１及びＣ２に原告適格は認められるか。解答に当たっては，①仮に本件処分場の有害物質が地下水に浸透した場合，それが，下流側のＣ１の居住地に到達するおそれは認められるが，上流側のＣ２の居住地に到達するおそれはないこと，②仮に本件処分場の有害物質が風等の影響で飛散した場合，それがＣ１及びＣ２の居住地に到達するおそれの有無については明らかでないことの２点を前提にすること。

【資料】

○ 廃棄物の処理及び清掃に関する法律（昭和４５年法律第１３７号）（抜粋）

（目的）第１条この法律は，廃棄物の排出を抑制し，及び廃棄物の適正な分別，保管，収集，運搬，再生，処分等の処理をし，並びに生活環境を清潔にすることにより，生活環境の保全及び公衆衛生の向上を図ることを目的とする。

（産業廃棄物処理施設）第１５条 産業廃棄物処理施設（廃プラスチック類処理施設，産業廃棄物の最終処分場その他の産業廃棄物の処理施設で政令で定めるものをいう。以下同じ。）を設置しようとする者は，当該産業廃棄物処理施設を設置しようとする地を管轄する都道府県知事の許可を受けなければならない。２ 前項の許可を受けようとする者は，環境省令で定めるところにより，次に掲げる事項を記載した申請書を提出しなければならない。一～九 （略）３ 前項の申請書には，環境省令で定めるところにより，当該産業廃棄物処理施設を設置することが周辺地域の生活環境に及ぼす影響についての調査の結果を記載した書類を添付しなければならない。（以下略）４ 都道府県知事は，産業廃棄物処理施設（中略）について第１項の許可の申請があつた場合には，遅滞なく，第２項（中略）に掲げる事項，申請年月日及び縦覧場所を告示するとともに，同項の申請書及び前項の書類（中略）を当該告示の日から１月間公衆の縦覧に供しなければならない。５ （略）６ 第４項の規定による告示があつたときは，当該産業廃棄物処理施設の設置に関し利害関係を有する者は，同項の縦覧期間満了の日の翌日から起算して２週間を経過する日までに，当該都道府県知事に生活環境の保全上の見地からの意見書を提出することができる。

（許可の基準等）第１５条の２ 都道府県知事は，前条第１項の許可の申請が次の各号のいずれにも適合していると認めるときでなければ，同項の許可をしてはならない。一 その産業廃棄物処理施設の設置に関する計画が環境省令で定める技術上の基準に適合していること。二 その産業廃棄物処理施設の設置に関する計画及び維持管理に関する計画が当該産業廃棄物処理施設に係る周辺地域の生活環境の保全及び環境省令で定める周辺の施設について適正な配慮がなされたものであること。三 申請者の能力がその産業廃棄物処理施設の設置に関する計画及び維持管理に関する計画に従つて当該産業廃棄物処理施設の設置及び維持管理を的確に，かつ，継続して行うに足りるものとして環境省令で定める基準に適合するものであること。四 （略）２～５ （略）

○ 廃棄物の処理及び清掃に関する法律施行規則（昭和４６年厚生省令第３５号）（抜粋）

（生活環境に及ぼす影響についての調査の結果を記載した書類）第１１条の２ 法第１５条第３項の書類には，次に掲げる事項を記載しなければならない。一 設置しようとする産業廃棄物処理施設の種類及び規模並びに処理する産業廃棄物の種類を勘案し，当該産業廃棄物処理施設を設置することに伴い生ずる大気質，騒音，振動，悪臭，水質又は地下水に係る事項のうち，周辺地域の生活環境に影響を及ぼすおそれがあるものとして調査を行つたもの（以下この条において「産業廃棄物処理施設生活環境影響調査項目」という。）二 産業廃棄物処理施設生活環境影響調査項目の現況及びその把握の方法三 当該産業廃棄物処理施設を設置することが周辺地域の生活環境に及ぼす影響の程度を予測するために把握した水象，気象その他自然的条件及び人口，土地利用その他社会的条件の現況並びにその把握の方法四当該産業廃棄物処理施設を設置することにより予測される産業廃棄物処理施設生活環境影響調査項目に係る変化の程度及び当該変化の及ぶ範囲並びにその予測の方法五 当該産業廃棄物処理施設を設置することが周辺地域の生活環境に及ぼす影響の程度を分析した結果六大気質，騒音，振動，悪臭，水質又は地下水のうち，これらに係る事項を産業廃棄物処理施設生活環境影響調査項目に含めなかつたもの及びその理由七 その他当該産業廃棄物処理施設を設置することが周辺地域の生活環境に及ぼす影響についての調査に関して参考となる事項

設問１は，産業廃棄物処理施設の設置許可の申請に対し，知事が許可を留保した上で，周辺住民との紛争を調整する行政指導を行った事例について，国家賠償法上の違法性の検討を求めるものである。マンションの建築確認を留保して周辺住民との紛争を調整する行政指導を行った事案である最判昭和60年7月16日民集39巻5号989頁を踏まえ，行政指導が継続されている状況の下で許可の留保が違法になる要件として，申請者において許可を留保されたままでの行政指導にはもはや協力できないとの意思を真摯かつ明確に表明したこと，及び，申請者が受ける不利益と行政指導の目的とする公益上の必要性とを比較衡量して，申請者の行政指導への不協力が社会通念上正義の観念に反するといえるような特段の事情がないことの二つを適切に示すことが求められる。その上で，問題文中に示された事実を適切に上記の要件に当てはめて，許可の留保の違法性を主張することが求められる。具体的には，真摯かつ明確な意思の表明に関する事情として，内容証明郵便の送付が挙げられる。次に，特段の事情の有無に関わる事情として，①Ａの受ける不利益（建設費用の高騰による経営の圧迫），②行政指導の目的とする公益（周辺住民との十分な協議による紛争の円満解決），③社会通念上正義の観念に反する事情（説明会におけるＡの不誠実な対応やＡが示した譲歩策の撤回）が挙げられる。これらの事実を示した上で説得力ある主張を展開することが求められる。なお，上記①及び③の事情については，意思表明の真摯性と関係付けて論じることも考えられる。設問２は，付近住民が産業廃棄物処理施設の設置許可に対する取消訴訟を提起した場合に，原告適格が認められるか否かを問うものである。「法律上の利益」の解釈を踏まえ，行政事件訴訟法第９条第２項の考慮要素に即して，関係する法令の規定や原告らの置かれている利益状況を適切に考慮して，その有無を判断することが求められる。まず，法令の趣旨・目的の検討については，廃棄物の処理及び清掃に関する法律第１条の目的規定に定める「生活環境の保全及び公衆衛生の向上」や第１５条第６項の定める利害関係者の意見提出権，第１５条の２第１項第２号の許可基準の定める「周辺地域の生活環境の保全」等が原告適格を基礎付ける要素に当たるか，また，同法施行規則第１１条の２が「周辺地域の生活環境に及ぼす影響」の調査を求めていることが原告適格を基礎付ける要素に当たるかを検討することが求められる。次に，設置許可において考慮されるべきＣ１及びＣ２それぞれの利益の内容・性質について検討することが求められる。本件処分場がもたらす環境影響として，有害物質の飛散と地下水の汚染がもたらす健康被害や生業上の損害（農作物への被害）が考えられるが，これらの利益の内容及び性質（重要性や回復可能性等）や侵害の可能性を踏まえて判断することが求められる。さらに，原告適格が認められる者の具体的範囲について，本件調査書における「対象地域」をどのように考慮し得るかが問題となる。近時の判例（最判平成26年7月29日民集68巻6号620頁）では，本問と類似の事案において，具体的な権利侵害の証明がされない場合でも，対象地域内に居住すること等を考慮して原告適格が認められており，この判断を踏まえた検討がされることが望ましい。

［設問１］

１、ＡはＢに対して内容証明郵便の送付を受けた時から、ＡがＢの行政指導に従う意思がないと表明したとして、行政指導の留保が行政手続法３３条に反すると主張することが考えられる。

（１）そこで、どのような場合において行政指導が違法となるかを以下検討する。

「違法」（国賠法１条１項）とは、職務上通常尽くすべき注意義務に違反したことを指す。

法15条1項に基づき本件申請の制度は、一義的に定められているため、本件申請は、効果裁量の余地が認められない確定的な性格を有しているものと言える。そのため、原則として審査の結果処分要件に具備した場合において、都道府県知事は、速やかに本件申請にたいして許可処分を行われなければならない（法15条1項）。かし、この義務は絶対的なものではなく、一定の場合において都道府県知事が確定処分を留保した場合においても直ちに違法なものとはならない。

１処分性

２原告適格

３裁量統制

（ア）具体的には、①申請者が本件申請を留保されたままでの行政指導には協力できないとの意思を真摯かつ明確に表明している場合、かつ②申請者が行政指導に協力しないことは社会通念上正義の観念に反する特段の事情が不存在の場合において、行政指導の留保が行政手続法33条に反し「違法」なものであると評価できる。

（イ）これを本件についてみると、本件処分場を設置することに対し一部の住民は強くこれを反対し、Ａが説明会等を開催したとしても円満な解決に至ることができず、これ以上の説明が困難であると言える。さらに、建築資材の価格が上昇しているという事情も存在し、Ａは本件提案を取消し、説明会の継続を断念した上で、Ｂに対して上記の諸般の事情によりもはや本件行政指導にはこれ以上応じられないため直ちに本件申請にたいして許可をするようと求める旨の内容証明郵便を送付した。したがって、①Ａが本件申請を留保されたままでの行政指導には協力できないとの意思を真摯かつ明確に表明していると言える。

（２）一方、甲県の反論として、本件において特段の事情が存在しているため②の要件に満たされないとの主張が考えられる。

確かに、ＡはＢの行政指導の下で説明会を開催したため、一定な協力をしたことが否定できない。しかし、上記説明会を開催した際に、Ａが住民のように装ったＡ社従業員を説明会に参加させ，本件処分場の安全性に問題がないとする方向の質問をさせたり意見を述べさせたりをし、あえて手狭な説明会場を準備し，賛成派住民を早めに会場に到着させて，反対派住民が十分に参加できないような形で説明会を運営した。

したがって、紛争が解決に至らなかった原因として、Ａの責任にかかるとも言える。Ａが行政指導に協力しないことは社会通念上正義の観念に反する特段の事情があると解すべきである。

２、以上より、Ｂの行政指導の留保が、違法なものではないと解する。

［設問２］

１、「法律上の利益を有する者」（行政訴訟法９条１項）とは、当該処分によって自己の権利若しくは法律上保護される利益を侵害され又は必然的に侵害される恐れのある者であり、当該処分の根拠法規が不特定多数の具体的利益を専ら一般公益の中に吸収解消させるにとどめず、それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとする趣旨を含むと解される場合には、そのような利益も法律上保護された利益に当たる。また、処分の名宛人以外の場合は、行訴法９条２項の考慮要素に従って判断する。

２、これを本件についてみると、本件処分の根拠条文である法15条1項の文言では、第三者の利益を個別的な利益として保護しているかははっきり示していない。

法の趣旨目的　法の目的は生活環境を清潔にすることすること、生活環境の保全を含んで知る。

法15条2項においては、生活環境に及ぼす影響の調査の結果を記載した書類を添付することが求められていることから鑑みれば、法の趣旨は周辺環境の悪化により被害が及ぶと想定される近隣住民の健康利益を保護していると考えられる。

15条の2 ②許可の基準 生活環境に適切な配慮

15条の2 ①③環境省令で定める基準

:

そして、周辺環境の悪化により住民の健康という高次の利益を侵害する可能性が十分にある。廃棄物によって反復継続して影響を受ける。

それ以外：財産

よって、本件処分の根拠条文である法15条1項は、著しい被害を直接的に受けるおそれのある近隣住民といった第三者の健康利益を個別的利益として保護されていると解すべきである。

3、Ｃ１は、本件予定地から下流側に約２キロメートル離れた場所に居住しており，居住地内の果樹園で地下水を利用して新種の高級ぶどうを栽培しているが，地下水は飲用していない。Ｃ２は，本件予定地から上流側に約５００メートル離れた場所に居住しており，地下水を飲用している。

（１）Ｃ１は地下水は飲用していない以上、生活環境が侵害されるということがないと言える。また、仮に本件処分場の有害物質が風等の影響で飛散した場合，それがＣ１及びＣ２の居住地に到達するおそれの有無については明らかでないため、Ｃ１は大気汚染により健康が害されると主張する立場もないと解する。

（２）Ｃ２は地下水を飲用しているが、上流側のＣ２の居住地に到達するおそれはない以上、今後も地下水を安全に飲用し続けることができ、生活環境が害されることがない。また前述したように、本件処分場の有害物質が風等の影響で飛散した場合の影響が不明であり、Ｃ２も大気汚染により健康が害されると主張する立場もないと解する。

調査対象地域に含まれている。

４、以上より、Ｃ１及びＣ２は「法律上の利益を有する者」に該当せず、原告適格を有しないと解すべきである。