司法試験 平成23年 憲法
問題文
［公法系科目］
〔第１問〕（配点：１００）
インターネット上で地図を提供している複数の会社は，公道から当該地域の風景を撮影した画像をインターネットで見ることができる機能に基づくサービスを提供している。ユーザーが地図上の任意の地点を選びクリックすると，路上風景のパノラマ画像 （以下 「Ｚ機能画像」という。） に切り替わる。
Ｚ機能画像は，どの会社の場合もほぼ共通した方法で撮影されている。公道を走る自動車の屋根に高さ２メートル８０センチ前後（地上約４メートル）の位置にカメラを取付け，３次元方向のほぼ全周（水平方向３６０度，上下方向２９０度）を撮影している。そのために，Ｚ機能画像では，路上にいる人の顔，通行している車のナンバーや家の表札も映し出される。さらに，各家の塀を越えた高さから撮影するので，庭にいる人や庭にある物ばかりでなく，家の中の様子までもが映し出される場合がある。また，上下方向２９０度を撮影していることから，マンションの上の方の階のベランダにいる人やそこに置いてある物も映し出される場合がある。これにより個人が特定され得るばかりでなく，庭，ベランダ，室内等に置いてある物から，そこに住む人の家族構成や生活ぶりが推測され得る。さらに，このような情報は，犯罪を企む者に悪用されるおそれもあり得る。しかしながら，会社側は，事前にＺ機能画像の撮影日時や場所を住民に周知する措置を採っていなかった。
インターネット上で提供されるＺ機能画像が惹起するプライバシーの問題に関して，会社側は，基本的には，公道から見えているものを映しているだけであり，言わば誰もが見ることのできるものなので，プライバシー侵害とはいえない，と主張している。特にＸ社は，以下のように，より積極的にＺ機能画像が提供する情報の価値を主張している。まず，その情報は，ユーザー自身がそこを実際に歩いている感覚で画像を見ることができるので，ユーザーの利便性の向上に役立つ。また，それは，不動産広告が誇大広告であるか否かを画像を見て確かめることによって詐欺被害を未然に防止できるなど，社会的意義を有する。
ところで，Ｚ機能画像をめぐっては，個人を特定されないことや生活ぶりをのぞかれないことをめぐる問題ばかりでなく，次のような問題も生じている。Ｚ機能画像には，公道上であっても，その場所にいることやそこでの行動を知られたくない人にとっては，公開されたくない画像が大量に含まれている。また，ドメスティック・バイオレンスからの保護施設など，公開されては困る施設も映されている。加えて，路上や公園で遊ぶ子供が映されていることで，誘拐等の誘因になるのではないかと案ずる親もいる。さらに，インターネット上に公開されたＺ機能画像の第三者による二次的利用が，頻繁に見られるようになっている。
こういう中，Ｚ機能画像をインターネット上に提供することの中止を求める声が高まってきた。
２０＊＊年に， 国会は，「特定地図検索システムによる情報の提供に伴う国民の被害の防止及び回復に関する法律」（以下「法」という。）を制定した【参考資料】。法は，システム提供者に対し，Ｚ機能画像をインターネット上に掲載する前に，Ａ大臣に届け出ることを求めている（法第６条参照）。また，法は，システム提供者が遵守すべき事項を規定している（法第７条参照）。Ａ大臣は，Ｚ機能画像の提供によって被害を受けた者からの申立てがあったときは，法に定める手続に従って被害の回復のための措置を講じることとされている（法第８条参照）。
法が制定されてから，多くの会社は，法の定める遵守事項を守り，また個別の苦情に応じて必要な修正を施している。Ｘ社も，人の顔や表札など特定個人を識別することのできる情報と車のナンバープレートについてはマスキングを施し，車載カメラの高さも法が定める高さに改めた。しかし，Ｘ社は，家の中の様子など生活ぶりがうかがえるような画像については，法で具体的に明記されていないとして，修正しなかった。数件の申立てに応じて，Ｘ社に対して，そのような画像に必要な修正をすることを求める改善勧告がなされた。しかし，Ｘ社は，それらの修正を行わなかった。その結果，Ｘ社は，Ａ大臣から，行政手続法の定める手続に従って，特定地図検索システムの提供の中止命令を受けた。
〔設問１〕
あなたがＸ社から依頼を受けた弁護士である場合，どのような訴訟を提起するか。そして，その訴訟において，どのような憲法上の主張を行うか。憲法上の問題ごとに，その主張内容を書きなさい。
〔設問２〕
設問１における憲法上の主張に関するあなた自身の見解を，被告側の反論を想定しつつ，述べなさい。
【参考資料】特定地図検索システムによる情報の提供に伴う国民の被害の防止及び回復に関する法律
第１章 総則（目的）
第１条 この法律は，特定地図検索システムによる情報の提供が，インターネットの普及その他社会経済情勢の変化に伴うコンテンツに対する需要の高度化及び多様化に対応した利用者の利便の増進に寄与するものであることに留意しつつ，当該情報の提供に伴い個人に関する情報が公にされることによる被害から適確に国民を保護することの緊要性に鑑み，当該被害の防止及び回復に関し，基本理念を定め，国及びシステム提供者の責務を明らかにするとともに，システム提供者の遵守事項，被害回復のための措置，被害回復委員会の設置その他必要な事項を定めることによ り，国民生活の安全と平穏の確保に資することを目的とする。
（定義）
第２条 この法律において，次の各号に掲げる用語の意義は，当該各号に定めるところによる。
一 特定地図検索システム インターネットを通じて不特定又は多数の者に提供される地図に関する情報の検索システムであって，文字，記号その他の符号又は航空写真を用いて表現される情報提供の機能を補完するための機能として，画像の情報を提供するＺ機能を有するものをいう。
二 Ｚ機能 地図に対応する道路，建築物，工作物等及びその周辺の状況を路上等を移動する車両に設置した水平方向に３６０度回転するカメラにより撮影した画像の情報を，電磁的方式（電子的方式，磁気的方式その他の人の知覚によっては認識することができない方式をいう。）によりインターネットを通じて不特定又は多数の者に提供するための機能をいう。
三 システム提供者 インターネットを通じて特定地図検索システムを提供する事業を営む者をいう。
四 個人識別情報 個人に関する情報であって，特定の個人を識別することができるもの（他の情報と容易に照合することができ，それにより特定の個人を識別することができることとなるものを含む。）をいう。
五 個人自動車登録番号等 個人の所有する自動車に係る道路運送車両法（昭和２６年法律第１８５号）の規定による自動車登録番号又は車両番号をいう。
六 個人権利利益侵害情報 個人識別情報及び個人自動車登録番号等以外の個人に関する情報であって，公にすることにより，個人の権利利益を害するおそれのあるものをいう。
（基本理念）
第３条 特定地図検索システムによる情報の提供に伴う国民の被害の防止及び回復のために講ずべき措置は，Ｚ機能の特性に鑑み，当該情報の提供が国民の生活の安全と平穏に重大な被害を及ぼすおそれがあり，かつ，国民自らその被害を回復することが著しく困難であることを踏まえ，国の関与により，その被害を適確に防止するとともに，現に発生している被害を迅速に回復することが極めて重要であるという基本的認識の下に，行われなければならない。
（国の責務）
第４条 国は，前条に定める基本理念にのっとり，特定地図検索システムによる情報の提供に伴う国民の被害の防止及び回復に関する施策を総合的に策定し，及び実施する責務を有する。
（システム提供者の責務）
第５条 システム提供者は，特定地図検索システムによる情報の提供に伴う国民の被害の防止及び回復について第一義的責任を有していることを認識し，その提供すべき画像の撮影及び編集，インターネットによる当該情報の公開及び管理その他の各段階において，自らその被害の防止及び回復のために必要な措置を講じる責務を有する。
第２章 被害の防止及び回復に関する措置（提供開始の届出）
第６条 システム提供者は，インターネットにより特定地図検索システムを提供しようとするときは，あらかじめ，その旨及びその内容をＡ大臣に届け出なければならない。その内容を変更しようとするときも，同様とする。
（遵守すべき事項）
第７条 システム提供者は，特定地図検索システムによる情報の提供に伴う国民の被害の防止及び回復のために必要な次に掲げる事項を遵守しなければならない。
一 提供すべき画像の撮影に当たっては，これに用いるカメラを地上から１メートル６０センチメートルの高さを超える位置に設置してはならないこと。
二 提供すべき画像に個人識別情報若しくは個人自動車登録番号等又は個人権利利益侵害情報が含まれている場合には，特定の個人若しくは個人自動車登録番号等を識別することができないよう，又は個人の権利利益を害するおそれをなくすよう，画像の修正その他の改善のために必要な措置をとらなければならないこと。
三 インターネットにより提供した画像に個人識別情報若しくは個人自動車登録番号等又は個人権利利益侵害情報が含まれていたことが判明した場合には，特定の個人若しくは個人自動車登録番号等を識別することができないよう，又は個人の権利利益を害するおそれをなくすよう，画像の修正その他の改善のために必要な措置をとらなければならないこと。この場合において，改善のために必要な措置をとることができないときは，インターネットによる特定地図検索システムの提供を中止しなければならないこと。
四 提供すべき画像の撮影又はインターネットにより画像を提供するに当たっては，適時かつ適切な方法で，対象となる地域の住民に対する周知の措置を講じるよう努めること。
五 特定地図検索システムによる情報の提供に伴う被害に関し，苦情等の申出があった場合には，当該申出に対し適切な措置を講じるよう努めること。
六 前各号に掲げるもののほか，特定地図検索システムによる情報の提供に伴う国民の被害の防止及び回復のために必要な事項として政令で定めるもの（被害回復措置）
第８条 Ａ大臣は，特定地図検索システムによる情報の提供により被害を受けた者から申立てがあったときは，措置を講じる必要が明らかにないと認める場合を除き，当該申立てに係る被害及びこれと同種の被害を回復するために必要な措置について，被害回復委員会に諮問しなければならない。
２ Ａ大臣は，前項の規定による諮問に対する答申があった場合において，同項の申立てに係る被害及びこれと同種の被害を回復するため必要があると認めるときは，システム提供者に対し，画像の修正その他の提供に係る情報の改善のために必要な措置をとるべき旨を勧告することができる。
３ Ａ大臣は，前項の規定による勧告を受けた者が，正当な理由がなくてその勧告に係る措置をとらなかった場合において，第１項の申立てに係る被害及びこれと同種の被害を回復するため特に必要があると認めるときは，その者に対し，その勧告に係る措置の実施又はインターネットによる特定地図検索システムの提供の中止を命ずることができる。
４ Ａ大臣は，前項の規定による命令をしたときは，その旨を公表しなければならない。
第３章 被害回復委員会（委員会の設置）
第９条 Ａ省に，被害回復委員会（以下「委員会」という。 ）を置く。
（所掌事務）
第１０条 委員会は，次に掲げる事務をつかさどる。
一 第８条第１項の規定による諮問に応じて，調査審議し，Ａ大臣に対し，必要な答申をすること。
二 特定地図検索システムによる情報の提供に伴う国民の被害の防止及び回復のために国が講ずべき施策について，Ａ大臣に意見を述べること。
２ 委員会は，その所掌事務を遂行するため必要があると認めるときは，Ａ大臣に対し，資料の提出，説明その他必要な協力を求めることができる。
３ Ａ大臣は，第１項第一号の答申に基づき講じた措置について，委員会に報告しなければならない。
（組織等）
第１１条 委員会は，委員１０人をもって組織する。
２ 委員は，優れた識見を有する者のうちから，Ａ大臣が任命する。
３ 委員の任期は，３年とする。
４ その他委員会の組織及び運営に関し必要な事項は，政令で定める。
参考答案AI生成（出題の趣旨と論証集をもとに作成した目安です）
第1 設問1
1 提起すべき訴訟
Ａ大臣のした特定地図検索システムの提供の中止命令（法8条3項）は、Ｘ社に対し具体的な不作為義務を課し、その法的地位に直接の影響を及ぼすものであるから、行政処分に当たる。そこで、Ｘ社は、同命令の取消訴訟（行政事件訴訟法3条2項）を提起し、併せて執行停止（同法25条2項）を申し立てる。その訴訟において、同命令の根拠規定である法7条2号・3号及び8条3項が憲法に違反して無効であること（98条1項）、仮に各規定が合憲であるとしても本件命令はこれを違憲に適用したものであることを主張する。
2 表現の自由（21条1項）の侵害
（1）保障
Ｚ機能画像をインターネット上に掲載して不特定多数の者に提供する行為は、自ら撮影した画像という情報を公衆に向けて発信する行為であり、表現行為として21条1項の保障を受ける。表現の自由は、個人の人格的発展に資する自己実現の価値と、民主政の過程を支える自己統治の価値を有するとともに、情報の受け手の知る権利に奉仕するものとして、送り手の情報提供の自由としても保障される。
本件でＺ機能画像は、ユーザーが実際にその場所を歩いている感覚で路上風景を知ることを可能にし、不動産広告が誇大広告であるか否かを画像で確かめることにより詐欺被害を未然に防止するなど、社会的意義を有する情報を提供するものである。また、営利を目的とする表現であっても、国民一般の消費者としての知る権利に奉仕する限り21条1項の保障が及ぶ。
（2）制約
本件中止命令は、特定地図検索システムの提供そのものを全面的に、かつ将来に向けて継続的に禁止するものであり、Ｚ機能画像による表現活動を一切不可能とする。さらに、命令の事実は公表され（法8条4項）、事実上の制裁的効果も伴う。これは表現の自由に対する強度の制約である。
（3）検閲及び事前抑制との関係
21条2項前段にいう検閲とは、行政権が主体となって、思想内容等の表現物を対象とし、その全部又は一部の発表の禁止を目的として、対象とされる一定の表現物につき網羅的一般的に、発表前にその内容を審査した上、不適当と認めるものの発表を禁止することを指す（最大判昭59.12.12）。法6条の届出制は内容の審査を伴わず、また本件命令は既に公開された画像の提供を中止させるものであるから、形式的には検閲に当たらない。
もっとも、表現行為に先立つ抑制は、公の批判の機会を減少させ、濫用のおそれが大きく萎縮効果が強いため原則として許されず、例外的に許容されるには厳格かつ明確な要件を必要とする（最大判昭61.6.11）。本件命令は、既発表の画像についてのものであるとはいえ、以後の提供を包括的に禁止し、今後撮影される画像の公開まで封じる点で、実質的に事前抑制と同様の問題を生ずる。したがって、同様に厳格な要件のもとでのみ許されると解すべきである。
（4）審査基準
本件規制は、画像が「個人権利利益侵害情報」を含むという内容を理由とする内容規制であり、しかも表現活動の全面的禁止という最も強度の手段による。そこで、規制目的が必要不可欠であり、手段が目的達成のために必要最小限度のものでなければ、21条1項に反すると解する。
（5）あてはめ
目的は国民の生活の安全と平穏の確保（法1条、3条）であり、プライバシーの保護自体は正当である。しかし、Ｘ社は既に人の顔・表札等の個人識別情報及び自動車登録番号にマスキングを施し、車載カメラの高さも法7条1号の定める1メートル60センチメートル以下に改めている。残る問題は家の中の様子等「生活ぶりがうかがえる画像」のみであり、これは公道から見える範囲の外形的情報にすぎず、保護の必要性は相対的に低い。
手段についても、法8条2項の勧告に基づく個別画像の修正・削除によって目的は十分に達成でき、システムの提供全体を中止させる必要はない。また、個人のプライバシー侵害に対しては民事上の差止請求及び損害賠償請求（民法709条、710条）によって救済が可能であり、より制限的でない手段が存在する。さらに、法8条1項・2項は申立てに係る被害のみならず「これと同種の被害」の回復のための措置まで命令の対象とするため、具体的な申立てのない広範な画像にまで修正義務が及び、規制が過度に広汎となっている。したがって、手段は必要最小限度を超え、21条1項に違反する。
（6）明確性の原則・過度の広汎性
表現の自由を規制する法律の文言は、通常の判断能力を有する一般人の理解において、具体的場合に当該行為がその適用を受けるものかどうかの判断を可能にする基準が読み取れるものでなければ、31条及び21条1項に反し無効である（最大判昭50.9.10）。
法2条6号の「個人権利利益侵害情報」は、「公にすることにより、個人の権利利益を害するおそれのあるもの」という極めて抽象的かつ広汎な定義にとどまる。その場所にいることを知られたくない者の画像、ドメスティック・バイオレンスからの保護施設、公園で遊ぶ子供の画像など、問題文が挙げる事情を前提とすれば、公道から撮影された画像のほぼ全部がこれに該当しうる。Ｘ社も、家の中の様子を示す画像が該当するか否かを事前に判断できなかった。これでは何が禁止されるかの予測が不可能で、表現者に広範な萎縮効果を生じさせる。よって、法2条6号及びこれを受けた法7条2号・3号は不明確かつ過度に広汎であり無効である。
3 職業活動の自由（22条1項）の侵害
職業は、人が自己の生計を維持するためにする継続的活動であるとともに、社会的機能分担の活動たる性質を有し、個人の人格的価値と不可分の関連を有する（最大判昭50.4.30）。システム提供事業はＸ社の営業の中核であり、その提供の中止命令は事業の全面的停止を意味するから、職業選択の自由そのものに対する制約に等しい強度の制限である。
本件規制は国民の被害防止という消極的・警察的目的によるものであるから、規制の必要性・合理性及びより緩やかな規制手段によっては目的を達成できないことが認められなければ違憲である。前述のとおり、個別画像の修正命令という緩やかな手段で目的を達成できるから、本件命令及びその根拠規定は22条1項に違反する。
第2 設問2
1 被告側の反論
被告は、次のように反論すると考えられる。①Ｚ機能画像の提供は他人の私生活を機械的に撮影して公開するものにすぎず、表現としての価値は乏しい。②中止命令は既発表の表現に対する事後規制であって検閲にも事前抑制にも当たらないから、厳格審査は妥当しない。③プライバシーは13条により保障される人格権であり、表現の自由との調整は比較衡量によるべきである。④法2条6号は「個人の権利利益を害するおそれ」という限定を付しており、法1条・3条の目的規定に照らして合理的に解釈すれば不明確とはいえない。⑤法7条3号後段及び8条3項は、改善措置がとられない場合の最終手段として中止を定めるものであり、勧告に従わなかったＸ社に対する命令は必要最小限度である。
2 私見
（1）表現の自由の保障と制約の性質
Ｚ機能画像は、撮影者の思想・意見を直接表明するものではないが、街路の状況という事実に関する情報を編集して公衆に提供するものであり、受け手の知る権利に奉仕する点で21条1項の保障が及ぶ。もっとも、その価値は政治的言論に比して相対的に低く、他方で他人の私生活に関する情報を大量に含む点で、固有の利益衝突を内包する表現である。
検閲に当たらないことは被告の主張のとおりである。また、本件命令は既に公開された画像についての措置であるから、北方ジャーナル事件判決の事前抑制の法理がそのまま妥当するわけではない。しかし、将来の提供まで包括的に禁じる点で発信者の表現が封じられることは否定できず、要件の明確性と必要最小限性の審査は厳格に行うべきである。
（2）対立する利益としてのプライバシー
何人も、その承諾なしに、みだりにその容ぼう・姿態を撮影されない自由を有し（最大判昭44.12.24）、プライバシーに係る情報をみだりに第三者に開示又は公表されない自由も13条により保障される（最判平20.3.6）。本件では、個々の画像は公道から見える外形にすぎないとしても、高さ約4メートルの位置から水平360度・上下290度を網羅的に撮影し、これをインターネット上で誰もが任意の地点を選んで反復閲覧でき、第三者による二次的利用も容易な形で提供する点に本質がある。個々には公開された情報であっても、継続的・網羅的に収集・集積して公開すれば、個人の家族構成や生活ぶりという私生活の全体像が把握されることになり、個別の情報の集積とは質的に異なる重大な侵害となる（個人の行動の継続的・網羅的把握に関する最大判平29.3.15の考え方が参考となる）。
とりわけ、塀を越えた高さから撮影される庭や室内、マンション上階のベランダは、公道から通常人の目に触れない私的領域であり、住居の平穏の保護（35条1項の趣旨）にも照らしてプライバシーの合理的期待が高い。被害を受けた者が自力で情報を回収することは著しく困難であり（法3条）、しかも事前の周知措置も講じられていなかった。したがって、Ｘ社のいう「公道から見えているものを映しているだけ」という主張は採用できない。
（3）審査の枠組みと結論
本件は、表現の自由と他者のプライバシーという憲法上の権利相互の調整の問題であるから、一方を絶対視する厳格審査ではなく、侵害される人格的利益の重大性と表現の自由に対する制約の程度とを比較衡量し、規制が必要かつ合理的な範囲にとどまるかによって判断すべきである。検索結果の削除請求に関して判例も、プライバシーに属する事実を公表されない利益が優越することが明らかな場合に限り削除が認められるとしており（最決平29.1.31）、行政による削除・中止についても、要件該当性が明白であることと比較衡量を要すると解すべきである。
明確性については、「個人権利利益侵害情報」を、私生活上の事実又はこれらしく受け取られるおそれのある事柄であって、一般人の感受性を基準として当該個人の立場に立てば公開を欲しないであろうと認められ、かつ未だ一般の人々に知られていないものに限る、と合憲限定解釈することが可能である。この限定のもとでは、家の塀やベランダを越えて撮影された庭・室内の画像は明らかにこれに該当し、Ｘ社も改善勧告によってその範囲を具体的に示されていたのであるから、予測可能性を欠くとはいえない。法2条6号を直ちに無効とすべきではない。
手段の必要最小限性については、法が、まず提供者の自主的改善（法5条、7条）、次に委員会の答申を経た勧告（法8条1項、2項）、最後に勧告に従わない場合の中止命令（同条3項）という段階的な仕組みを採り、中止命令を最終手段としていることが重要である。本件では、Ｘ社は顔・表札・ナンバープレートのマスキングとカメラ高の変更には応じたものの、法に明記がないことのみを理由として、生活ぶりがうかがえる画像については数件の申立てを受けた改善勧告にも従わず、修正を全く行わなかった。個別の修正という緩やかな手段は現に試みられ、Ｘ社自身がこれを拒んだのであるから、これ以上に制限的でない手段は残されていない。したがって、本件中止命令は、プライバシー侵害の重大性に照らして必要かつ合理的な範囲内にあり、21条1項に違反しない。
職業活動の自由についても、同様の段階的規制構造の下では、画像の修正に応じれば事業の継続が可能であり、職業そのものの選択を禁ずるものではないから、規制の態様は強度とはいえない。目的の重要性と手段の合理的関連性が認められ、22条1項に違反しない。
なお、中止命令のような重大な不利益処分に当たっては、いかなる画像をどのように修正すべきかが勧告において具体的に特定され、相手方に弁明の機会が与えられることが、適正手続の要請（31条の趣旨）として必要である。本件では行政手続法の定める手続に従って命令がなされており、この点にも問題はない。
以上より、本件中止命令は合憲であり、Ｘ社の請求は認められない。
以上