司法試験 平成24年 行政法
問題文
［公法系科目］〔第２問〕（配点：１００〔〔設問１〕から〔設問３〕までの配点の割合は，４：４：２〕）
Ｐは，Ｑ県が都市計画に都市計画施設として定め，建設を計画している道路（以下「本件計画道路」という。）の区域内に，土地（以下「本件土地」という。）及び本件土地上の鉄骨２階建ての店舗兼住宅（以下「本件建物」という。）を所有して，商店を営業している。Ｐは，１９６５年に，本件土地を相続により取得し，本件建物を建築して営業を始めた。本件計画道路に係る都市計画（以下 「本件計画」 という。） は， １９７０年に決定され （以下， この決定を 「本件計画決定」 という。），現在に至るまで基本的に変更されていない。本件計画によれば，本件計画道路は，延長を１万５０００メートル，幅員を３２メートルとされ，Ｒ市を南北に縦断するように，ａ地点を起点とし，他の道路（県道）と交差する交差点（ｂ地点）を経由して，ｃ地点を終点とするものと定められている。ａ地点とｃ地点のほぼ中間にｂ地点が位置し，本件土地はｂ地点とｃ地点のほぼ中間に位置している。
Ｑ県は，本件計画道路のうちａ地点からｂ地点までの区間については，交通渋滞を緩和させる必要性が高かったため，１９７５年から徐々に事業を施行した。予算の制約や関係する土地建物の所有者等の反対があり，計画を実現するには長期間を要したが，２０００年には道路の整備が完了した。これに対し，本件計画道路のうちｂ地点からｃ地点までの区間（以下「本件区間」という。）については，やはり関係する土地建物の所有者等の反対もあって，１９７０年から現在まで全く事業が施行されておらず，事業を施行するための具体的な準備や検討も一切行われていない。Ｑ県の財政事情が逼迫しているため，事業の施行は財政上もますます困難になっている。
こうした状況において，Ｑ県は，ｂ地点とｃ地点の間の交通需要が２０３０年には２０１０年比で約４０パーセント増加するものと推計し，この将来の交通需要に応じるために，本件計画道路の区間や幅員を縮小する変更をせずに本件計画を存続させている。もっとも，Ｑ県が５年ごとに行っている都市計画に関する基礎調査によれば，Ｒ市の旧市街地に位置するｃ地点の付近において事業所及び人口が減少する「空洞化」の傾向が見られ，ｂ地点とｃ地点の間の交通量は１９９０年から漸減し，２０１０年までの２０年間に約２０パーセント減少している。しかし，ｃ地点の付近で営業する事業者の多くは，空洞化に歯止めを掛けて街のにぎわいを取り戻すために，本件区間を整備する必要があると， Ｑ県に対して強く主張し続けている。 こうした地元の主張に配慮して， Ｑ県も，本件区間の整備を進めれば，ｃ地点付近の旧市街地の経済が活性化し，それに伴いｂ地点とｃ地点の間の交通需要が増えていくと予測して，上記のように将来交通需要を推計している。
あわせて，Ｑ県は，本件区間を整備しないと，本件区間付近において道路密度（都市計画において定められた道路の１平方キロメートル当たりの総延長）が過少になることも，本件区間について縮小する変更をせずに本件計画を存続させることの理由に挙げている。Ｑ県は，道路密度が，住宅地においては１平方キロメートル当たり４キロメートル，商業地においては１平方キロメートル当たり５キロメートルは最低限確保されるように （これらの数値を， 以下 「基準道路密度」 という。），道路に係る都市計画を定める運用をしている。本件区間付近は，住宅地及び本件土地のような商業地から成るが，いずれにおいても，本件区間を整備しないと，道路密度が基準道路密度を１キロメートル前後下回ることになるため，Ｑ県は本件計画をそのまま存続させる姿勢を崩していない。
最近になって，Ｐは，持病が悪化して商店を休業することが多くなった。また，本件建物は，建築から４５年以上を経過して老朽化し，一部が使用できない状態になった。そこで，Ｐは，商店の営業をやめて本件建物を取り壊し，鉄筋コンクリート８階建てのマンションを建築して，自らも居住しながらマンションを経営して老後の生活を送ることを考えるようになった。しかし，このことをＱ県の職員に話したところ，「本件土地は， 本件計画道路の区域内にあるため建築が制限され （以下， この制限を 「本件建築制限」 という。）， そのような高層の堅固な建物の建築は認められない。」
と言われた。Ｐは，承服できず，訴訟を提起するために弁護士Ｓに相談した。Ｐは，８階建てマンションへの建て替えを第一に要望しているが，もしそれが無理であれば，Ｑ県に対し，本件土地の地価が本件建築制限により低落している分に相当する額の支払を請求し（以下，この請求を「本件支払請求」という。），本件建物を鉄骨２階建てのバリアフリーの住宅に建て替えることを考えている。
【資料１ 法律事務所の会議録】 を読んだ上で，弁護士Ｔの立場に立って，弁護士Ｓの指示に応じ，設問に答えなさい。
なお， 都市計画法及び都市計画法施行規則の抜粋を，【資料２ 関係法令】 に掲げてあるので， 適宜参照しなさい。
〔設問１〕本件計画決定は，抗告訴訟の対象となる処分に当たるか。本件計画決定がどのような法的効果を有するかを明らかにした上で，そのような法的効果が本件計画決定の処分性を根拠付けるか否かを検討して答えなさい。
〔設問２〕Ｑ県が本件計画道路の区間又は幅員を縮小する変更をせずに本件計画を存続させていることは適法か。都市計画法の関係する規定を挙げながら，適法とする法律論及び違法とする法律論として考えられるものを示して答えなさい。
〔設問３〕Ｑ県が本件計画を変更せずに存続させていることは適法であると仮定する場合，ＰのＱ県に対する本件支払請求は認められるか。請求の根拠規定を示した上で，請求の成否を判断するために考慮すべき要素を，本件に即して一つ一つ丁寧に示しながら答えなさい。
【資料１ 法律事務所の会議録】弁護士Ｓ：本日は，Ｐの案件について基本的な処理方針を議論したいと思います。まず，本件土地の現況はどうなっていますか。
弁護士Ｔ：本件土地は，都市計画法上の近隣商業地域にあります。本件計画がなければ，Ｐが要望している高層の堅固なマンションを建築することに，法的な支障はありません。実際に，本件土地の周辺では，高層の堅固な建物が建築されています。
弁護士Ｓ：しかし，ＰはＱ県の職員から，本件計画があるために建築が認められないと言われたのですね。
弁護士Ｔ：はい。確かに，都市計画施設の区域内でも，都市計画法第５３条の許可を受ければ，建築が可能です。しかし，鉄筋コンクリート８階建てという高層の堅固な建物になりますと，都市計画法が建築制限を定める趣旨から言って，許可を受けることは難しいと思います。
そして，建築基準法の制度によれば，本件計画が定めるような都市計画施設の区域内では，都市計画法第５３条の許可を受けていない建物は建築確認を受けられないことになります。
弁護士Ｓ：そうですね。それでは，本件計画が違法なのでＰの建物は都市計画法第５３条の建築制限の適用を受けないと主張する方向で検討することにしましょう。したがって，Ｐが考えているマンションが，都市計画法第５３条の許可の要件を満たすか否かは，検討しなくて結構です。しかし，１９７０年において本件計画決定が違法であったと主張することも，難しそうですね。
弁護士Ｔ：はい。どの都道府県でも，道路に係る都市計画は，高度経済成長期に人口増加と経済成長を前提に定められた結果として増えたのですが，地方公共団体の財政が悪化して，事業が全部又は一部施行されていない計画が残されている状況にあります。Ｑ県でも，道路に係る都市計画全体のうち道路の延べ延長にして約５０パーセントが，事業未施行の状態です。そこで，Ｑ県は，２００５年から，Ｑ県でも近年進行している少子高齢化による人口減少や低成長経済を前提にして，道路に係る都市計画を全面的に見直すことにしました。
見直しの結果，道路の区間や幅員を縮小するように都市計画を変更した例もあります。しかし，本件区間については本件計画を変更せずに存続させることにしたのです。
弁護士Ｓ：では，現時点において本件計画を変更せずに存続させていること，ここでは単に計画の存続ということにしますが，このことが違法といえるかどうかを検討してください。本件計画決定が１９７０年において違法であったという主張は，検討の対象から外してください。それでも，都市計画の存続を違法とした先例はなかなか見当たりませんので，計画の存続を適法とする法律論と違法とする法律論の双方を示して，都市計画法の関係規定を挙げながら，本件の具体的な事情に即して綿密に検討するようにお願いします。
弁護士Ｔ：承知しました。それから，計画の存続の違法性を主張するために，どのような訴えを提起するべきかという問題もあります。
弁護士Ｓ：そのとおりです。最高裁判所は，大法廷判決で，土地区画整理事業の事業計画の決定に処分性を認める判例変更をしましたね（最高裁判所平成２０年９月１０日大法廷判決，民集６２巻８号２０２９頁）。 ただし， 都市計画施設として道路を整備する事業は， 都市計画決定とそれに基づく都市計画事業認可との２段階を経て実施されるのですが，土地区画整理事業の事業計画の決定は，道路に係る都市計画でいえば，事業認可の段階に相当します。
弁護士Ｔ：そのためか，Ｑ県の職員は，道路に係る都市計画決定は，この大法廷判決の射程の外にあり，事業の「青写真」の決定にすぎず，処分性はない，と解釈しているようなのです。
弁護士Ｓ：私たちとしては，この大法廷判決の射程をよく考えながら，道路に係る都市計画決定の法的効果を分析して，本件計画決定に処分性が認められるかどうか，判断する必要があります。都市計画決定の法的効果を分析する際には，その次の段階に位置付けられる都市計画事業認可の法的効果との関係も考慮に入れてください。綿密な検討をお願いします。
弁護士Ｔ：承知しました。本件計画決定に処分性が認められる場合，本件計画の変更を求める義務付け訴訟や，本件計画決定の失効確認訴訟を提起することになるのでしょうか。
弁護士Ｓ：いろいろ考えられますが，今の段階では，こうした個々の抗告訴訟の適法性を検討することまでは，していただかなくて結構です。また，本件計画決定の処分性が認められない場合に，どのような訴えを提起するべきかも問題ですが，この点についても，今の段階では，処分性の検討の際に必要な範囲で考慮するだけで結構です。
弁護士Ｔ：分かりました。
弁護士Ｓ：それで，Ｐは，絶対にマンションを建築したいという希望なのですか。
弁護士Ｔ：強い希望を持っています。建築資金も調達できるとのことです。マンションの設計の依頼まではしていませんが，それは，高い費用を掛けてマンションの設計を依頼しても，法的にマンションを建築できないことになると，設計費用が無駄になるからであって，意欲や財源がないからではありません。ただし，本件建築制限が適法とされる可能性があることは十分承知していて，その場合は，代わりに本件支払請求をすることを要望しています。
弁護士Ｓ：そのような本件支払請求が可能かどうかを検討する場合，いろいろな要素を考慮する必要がありますね。Ｐに有利な要素も不利な要素も一つ一つ示しながら，検討してください。
請求の根拠規定やごく基本的な考慮要素も，丁寧に挙げてください。当然ながら，箇条書にとどめないでください。税法に関わる問題もありそうですが，その点は考慮しなくて結構です。
弁護士Ｔ：承知しました。
【資料２ 関係法令】
○ 都市計画法（昭和４３年６月１５日法律第１００号） （抜粋）
（定義）
第４条 この法律において「都市計画」とは，都市の健全な発展と秩序ある整備を図るための土地利用，都市施設の整備及び市街地開発事業に関する計画で，次章の規定に従い定められたものをいう。
２～４ （略）
５ この法律において「都市施設」とは，都市計画において定められるべき第１１条第１項各号に掲げる施設をいう。
６ この法律において「都市計画施設」とは，都市計画において定められた第１１条第１項各号に掲げる施設をいう。
７～１４ （略）
１５ この法律において「都市計画事業」とは，この法律で定めるところにより第５９条の規定による認可又は承認を受けて行なわれる都市計画施設の整備に関する事業及び市街地開発事業をいう。
１６ （略）
（都市計画区域）
第５条 都道府県は，市又は人口，就業者数その他の事項が政令で定める要件に該当する町村の中心の市街地を含み，かつ，自然的及び社会的条件並びに人口，土地利用，交通量その他国土交通省令で定める事項に関する現況及び推移を勘案して，一体の都市として総合的に整備し，開発し，及び保全する必要がある区域を都市計画区域として指定するものとする。（以下略）
２～６ （略）
（都市計画に関する基礎調査）
第６条 都道府県は，都市計画区域について，おおむね５年ごとに，都市計画に関する基礎調査として，国土交通省令で定めるところにより，人口規模，産業分類別の就業人口の規模，市街地の面積，土地利用，交通量その他国土交通省令で定める事項に関する現況及び将来の見通しについての調査を行うものとする。
２～５ （略）
（都市施設）
第１１条 都市計画区域については， 都市計画に，次に掲げる施設を定めることができる。（以下略）
一 道路，都市高速鉄道，駐車場，自動車ターミナルその他の交通施設二～十一 （略）
２ 都市施設については，都市計画に，都市施設の種類，名称，位置及び区域を定めるものとするとともに，面積その他の政令で定める事項を定めるよう努めるものとする。
３～６ （略）
（都市計画基準）
第１３条 都市計画区域について定められる都市計画 （中略） は，（中略） 当該都市の特質を考慮して，次に掲げるところに従つて，土地利用，都市施設の整備及び市街地開発事業に関する事項で当該都市の健全な発展と秩序ある整備を図るため必要なものを，一体的かつ総合的に定めなければならない。（以下略）
一～十 （略）
十一 都市施設は，土地利用，交通等の現状及び将来の見通しを勘案して，適切な規模で必要な位置に配置することにより，円滑な都市活動を確保し，良好な都市環境を保持するように定めること。（以下略）
十二～十八 （略）
十九 前各号の基準を適用するについては，第６条第１項の規定による都市計画に関する基礎調査の結果に基づき，かつ，政府が法律に基づき行う人口，産業，住宅，建築，交通，工場立地その他の調査の結果について配慮すること。
２～６ （略）
（都市計画の図書）
第１４条 都市計画は，国土交通省令で定めるところにより，総括図，計画図及び計画書によつて表示するものとする。
２ 計画図及び計画書における区域区分の表示又は次に掲げる区域の表示は，土地に関し権利を有する者が，自己の権利に係る土地が区域区分により区分される市街化区域若しくは市街化調整区域のいずれの区域に含まれるか又は次に掲げる区域に含まれるかどうかを容易に判断することができるものでなければならない。
一～六 （略）
七 都市計画施設の区域八～十四 （略）
３ （略）
（都市計画の告示等）
第２０条 都道府県又は市町村は，都市計画を決定したときは，その旨を告示し，かつ，都道府県にあつては国土交通大臣及び関係市町村長に，市町村にあつては国土交通大臣及び都道府県知事に，第１４条第１項に規定する図書の写しを送付しなければならない。
２ 都道府県知事及び市町村長は，国土交通省令で定めるところにより，前項の図書又はその写しを当該都道府県又は市町村の事務所に備え置いて一般の閲覧に供する方法その他の適切な方法により公衆の縦覧に供しなければならない。
３ 都市計画は，第１項の規定による告示があつた日から，その効力を生ずる。
（都市計画の変更）
第２１条 都道府県又は市町村は，都市計画区域又は準都市計画区域が変更されたとき，第６条第１項若しくは第２項の規定による都市計画に関する基礎調査又は第１３条第１項第１９号に規定する政府が行う調査の結果都市計画を変更する必要が明らかとなつたとき，（中略） その他都市計画を変更する必要が生じたときは，遅滞なく，当該都市計画を変更しなければならない。
２ 第１７条から第１８条まで及び前二条の規定は， 都市計画の変更（中略）について準用する。（以下略）
（建築の許可）
第５３条 都市計画施設の区域又は市街地開発事業の施行区域内において建築物の建築をしようとする者は，国土交通省令で定めるところにより，都道府県知事の許可を受けなければならない。（以下略）
一～五 （略）
２・３ （略）
（許可の基準）
第５４条 都道府県知事は，前条第１項の規定による許可の申請があつた場合において，当該申請が次の各号のいずれかに該当するときは，その許可をしなければならない。
一・二 （略）
三 当該建築物が次に掲げる要件に該当し，かつ，容易に移転し，又は除却することができるものであると認められること。
イ 階数が二以下で，かつ，地階を有しないこと。
ロ 主要構造部（中略）が木造，鉄骨造，コンクリートブロツク造その他これらに類する構造であること。
（施行者）
第５９条 都市計画事業は，市町村が，都道府県知事（中略）の認可を受けて施行する。
２ 都道府県は，市町村が施行することが困難又は不適当な場合その他特別な事情がある場合においては，国土交通大臣の認可を受けて，都市計画事業を施行することができる。
３ 国の機関は，国土交通大臣の承認を受けて，国の利害に重大な関係を有する都市計画事業を施行することができる。
４～７ （略）
（認可又は承認の申請）
第６０条 前条の認可又は承認を受けようとする者は，国土交通省令で定めるところにより，次に掲げる事項を記載した申請書を国土交通大臣又は都道府県知事に提出しなければならない。
一・二 （略）
三 事業計画四 （略）
２ 前項第３号の事業計画には，次に掲げる事項を定めなければならない。
一 収用又は使用の別を明らかにした事業地 （都市計画事業を施行する土地をいう。 以下同じ。）
二 設計の概要三 事業施行期間３ 第１項の申請書には，国土交通省令で定めるところにより，次に掲げる書類を添附しなければならない。
一 事業地を表示する図面二 設計の概要を表示する図書三～五 （略）
４ 第１４条第２項の規定は，第２項第１号及び前項第１号の事業地の表示について準用する。
（認可等の基準）
第６１条 国土交通大臣又は都道府県知事は，申請手続が法令に違反せず，かつ，申請に係る事業が次の各号に該当するときは，第５９条の認可又は承認をすることができる。
一 事業の内容が都市計画に適合し，かつ，事業施行期間が適切であること。
二 （略）
（都市計画事業の認可等の告示）
第６２条 国土交通大臣又は都道府県知事は，第５９条の認可又は承認をしたときは，遅滞なく，国土交通省令で定めるところにより，施行者の名称，都市計画事業の種類，事業施行期間及び事業地を告示し，かつ，国土交通大臣にあつては関係都道府県知事及び関係市町村長に，都道府県知事にあつては国土交通大臣及び関係市町村長に，第６０条第３項第１号及び第２号に掲げる図書の写しを送付しなければならない。
２ 市町村長は，前項の告示に係る事業施行期間の終了の日（中略）まで，国土交通省令で定めるところにより，前項の図書の写しを当該市町村の事務所において公衆の縦覧に供しなければならない。
（建築等の制限）
第６５条 第６２条第１項の規定による告示（中略）があつた後においては，当該事業地内において，都市計画事業の施行の障害となるおそれがある土地の形質の変更若しくは建築物の建築その他工作物の建設を行ない，又は政令で定める移動の容易でない物件の設置若しくは堆積を行なおうとする者は，都道府県知事の許可を受けなければならない。
２・３ （略）
（都市計画事業のための土地等の収用又は使用）
第６９条 都市計画事業については，これを土地収用法第３条各号の一に規定する事業に該当するものとみなし，同法の規定を適用する。
第７０条 都市計画事業については，土地収用法第２０条（中略）の規定による事業の認定は行なわず，第５９条の規定による認可又は承認をもつてこれに代えるものとし，第６２条第１項の規定による告示をもつて同法第２６条第１項（中略）の規定による事業の認定の告示とみなす。
２ （略）
（監督処分等）
第８１条 国土交通大臣，都道府県知事又は指定都市等の長は，次の各号のいずれかに該当する者に対して， 都市計画上必要な限度において，（中略） 工事その他の行為の停止を命じ， 若しくは相当の期限を定めて，建築物その他の工作物若しくは物件（中略）の改築，移転若しくは除却その他違反を是正するため必要な措置をとることを命ずることができる。
一 この法律若しくはこの法律に基づく命令の規定若しくはこれらの規定に基づく処分に違反した者（以下略）
二～四 （略）
２～４ （略）
第９１条 第８１条第１項の規定による国土交通大臣，都道府県知事又は指定都市等の長の命令に違反した者は，１年以下の懲役又は５０万円以下の罰金に処する。
○ 都市計画法施行規則（昭和４４年８月２５日建設省令第４９号） （抜粋）
（都市計画の図書）
第９条 （略）
２ 法（注：都市計画法）第１４条第１項の計画図は，縮尺２５００分の１以上の平面図（中略）
とするものとする。
３ （略）
第４７条 法第６０条第３項（中略）の規定により同条第１項（中略）の申請書に添附すべき書類は，それぞれ次の各号に定めるところにより作成（中略）するものとする。
一 事業地を表示する図面は，次に定めるところにより作成するものとする。
イ 縮尺５００００分の１以上の地形図によつて事業地の位置を示すこと。
ロ 縮尺２５００分の１以上の実測平面図によつて事業地を収用の部分は薄い黄色で，使用の部分は薄い緑色で着色し，事業地内に物件があるときは，その主要なものを図示すること。
収用し，若しくは使用しようとする物件又は収用し，若しくは使用しようとする権利の目的である物件があるときは，これらの物件が存する土地の部分を薄い赤色で着色すること。
二 設計の概要を表示する図書は，次に定めるところにより作成するものとする。
イ 都市計画施設の整備に関する事業にあつては，縮尺２５００分の１以上の平面図等によつて主要な施設の位置及び内容を図示すること。
ロ （略）
三 （略）
出題の趣旨
法務省が公表した出題の趣旨です。
〔第２問〕本問は，都市計画施設として道路を定める都市計画の事業が４０年以上施行されていない区域内に土地を所有し建築制限を受けているＰが，土地上の建物を建て替えることが必要になったために，都市計画を定めているＱ県に対し，都市計画の適法性を争い，又は建築制限に対する補償を請求する事案における法的問題について論じさせるものである。問題文と資料から基本的な事実関係を把握し，都市計画法及び同法施行規則の趣旨を読み解いた上で，都市計画に関する行政訴訟の訴訟要件，本案における違法事由，及び損失補償の要件を論じる力を試すものである。
設問１は，Ｑ県が都市計画を変更せずに存続させていること（以下，単に「計画の存続」という。） の適法性を争うために， Ｐがどのような行政訴訟を提起できるかを考える前提として，都市計画決定の処分性を検討させる問題である。全体としては，【資料１】に示された土地区画整理事業の事業計画の決定に処分性を認める大法廷判決の論旨をよく理解した上で，都市計画決定の処分性を判断するためのポイントを押さえること，及び，処分性の判断に関わる都市計画決定の法的効果を，後続する都市計画事業認可の法的効果と関係付け，また比較しながら的確に把握することが求められる。
個別にいえば，都市計画決定が権利制限を受ける土地を具体的に特定すること，都市計画決定が土地収用法上の事業認定に代わる都市計画事業認可の前提となること，及び，都市計画が決定されるとその実現に支障が生じないように建築が制限されることを，都市計画法令の諸規定から読み取らなければならない。その際，都市計画決定と都市計画事業認可の関係図書等や法的効果等を比較することを通じて，都市計画決定においては，収用による権利侵害の切迫性が土地区画整理事業の事業計画の決定に伴う換地の切迫性よりは低いことも，併せて考慮することが求められる。大法廷判決が，建築制限について，それ自体として処分性の根拠になるか否かを明言していない点にも，注意を要する。そして以上の考察を踏まえて，権利救済の実効性を図るために都市計画決定に処分性を認める必要性について，都市計画事業認可取消訴訟，建築確認申請に対する拒否処分取消訴訟及び都市計画に関する当事者訴訟など他の行政訴訟の可能性及び実効性を考慮して，判断することが求められる。
設問２は，計画の存続の適法性について，適法とする立場及び違法とする立場の双方から総合的に検討させる問題である。行政法の基本的な考え方，都市計画法の規定，及び本件の具体的な事情を，説得的に結び付けて法律論を展開することがポイントになる。なお，計画の存続を違法とする立場による場合に，Ｑ県が都市計画を変更しなくても，都市計画決定及びそれに基づく建築制限が当然に失効していると解釈されるか否かにまで論及することは，求めていない。
計画の存続を適法とする立場からは，行政裁量の存在が重要であるから，都市計画変更決定に関する行政裁量の存否及び幅を，都市計画法の文言，都市計画の性質，及び裁量に関する判例を考慮して，判断することが求められる。そして，Ｑ県がＲ市の旧市街地の活性化という政策目的を考慮することの適法性を論じることになる。これに対し計画の存続を違法とする立場からは，行政裁量が認められるとしても，裁量権行使の前提となる事実の調査及び認定に過誤があれば，裁量権の行使が違法となり得ること，特に都市計画法は，定期の基礎調査及びそれに基づく計画の変更を定めており，前提事実の再検討による計画の見直しを重視していることを，論じなければならない。そして，Ｑ県による将来交通需要推計が旧市街地の現況及び一般的な人口動向等から乖離している点，その背後に旧市街地の事業者の利益の不当な重視が疑われる点を，指摘することになる。
さらに論じるべき点として，道路密度については，都市計画変更決定に係る裁量基準として採用できるとしても，地域の実態及び個別事情を考慮せずに機械的に基準として適用することが正当かを，検討しなければならない。都市計画の実現までに要する期間については，一般に社会的及び財政的制約から長期に及ぶことに着目した上で，本件に関し，本件計画道路の整備状況やＱ県の財政状況の推移等に鑑みて，なお計画の存続が正当化できるかという問題を，論じることが求められる。そして以上の考察を通じて，計画の存続の適法性に関する受験者の見解を説得的に示さなければならない。
設問３は，計画の存続を適法と仮定して，建築制限を受けるＰに対する損失補償の要否を検討させる問題である。損失補償の根拠として，憲法第２９条第３項の直接適用が可能なことを指摘した上で，補償の要否を判断するための考慮要素として，財産権侵害の重大性，公用制限としての性格，土地利用の現況の固定に当たるか否か等を挙げることが求められる。そして，本件における建築制限の内容及び期間等の事情から，補償の要否を判断しなければならない。
本件の損失補償に関しては，都市計画事業として土地が収用される際には，被収用地が建築制限を受けていないとすれば有するであろうと認められる価格で補償するものとされるため，仮に収用前の時点で補償を認める場合，収用時の補償との関係をどう考えるか，という問題がある。しかし，この点を詳細に論じることは試験時間内では困難なため，設問３は損失補償の基本的な根拠及び要件を問う形式にして，配点を下げることにした。
なお，受験者が出題の趣旨を理解して実力を発揮できるように，本年も各設問の配点割合を明示することとした。
参考答案AI生成（出題の趣旨と論証集をもとに作成した目安です）
第1 設問1
1 判断枠組み
抗告訴訟の対象となる「処分」（行政事件訴訟法3条2項）とは、行政庁の法令に基づく行為のすべてを意味するものではなく、公権力の主体たる国又は公共団体が行う行為のうち、その行為によって、直接国民の権利義務を形成し又はその範囲を確定することが法律上認められているものをいう（最判昭39.10.29）。もっとも、近時の判例は、後続する処分を待って争わせるのでは実効的な権利救済が得られないかという救済の必要性をも考慮して処分性を判断している。そこで、本件計画決定の法的効果を分析した上で、それが上記の意義における権利義務の形成・確定に当たるか、及び救済の必要性から処分性を認めるべきかを検討する。
2 本件計画決定の法的効果
(1) 第一に、本件計画決定は、権利制限を受ける土地を具体的に特定する効果を有する。都市施設については、都市計画に、その種類、名称、位置及び区域を定めるものとされ（都市計画法11条2項）、都市計画は総括図、計画図及び計画書によって表示される（14条1項）。計画図及び計画書における都市計画施設の区域の表示は、土地に関し権利を有する者が自己の権利に係る土地が当該区域に含まれるかどうかを容易に判断できるものでなければならず（14条2項7号）、計画図は縮尺2500分の1以上の平面図とされる（施行規則9条2項）。そして都市計画は告示があった日からその効力を生ずる（20条3項）。本件計画は延長1万5000メートル、幅員32メートルの区域として定められ、本件土地はその区域内に特定されている。
(2) 第二に、本件計画決定により、当該区域内では建築が制限される。都市計画施設の区域内において建築物の建築をしようとする者は都道府県知事の許可を受けなければならず（53条1項）、知事が許可をしなければならないのは、当該建築物が階数2以下で地階を有せず、主要構造部が木造、鉄骨造、コンクリートブロック造その他これらに類する構造であって、容易に移転し又は除却することができると認められる場合等に限られる（54条3号）。そして建築基準法上、53条の許可を受けていない建築物は建築確認を受けられない。したがってＰは、鉄筋コンクリート8階建てのマンションを建築することが法律上禁止される。違反すれば監督処分（81条1項1号）を受け、その命令に違反すれば罰則（91条）の対象となる。
(3) 第三に、本件計画決定は、都市計画事業認可の前提となる。都市計画事業は59条の認可又は承認を受けて行われ（4条15項）、その認可の基準として「事業の内容が都市計画に適合し、かつ、事業施行期間が適切であること」が要求される（61条1号）。そして、都市計画事業については土地収用法3条各号の事業に該当するものとみなされ（69条）、同法20条の事業の認定は行わず59条の認可をもってこれに代え、62条1項の告示をもって事業の認定の告示とみなされる（70条1項）。すなわち、都市計画決定は、終局的には土地収用に至る一連の手続の最初の段階に位置付けられる。
3 これらの法的効果が処分性を根拠付けるか
(1) まず、区域の特定は、それ自体として国民の権利義務を形成し又はその範囲を確定するものではない。それは、計画の内容を明確にし、後続する規制の及ぶ範囲を示すにとどまる。
(2) 次に、53条の建築制限は、本件計画決定の告示によって当然に生ずるものであるが、これは、都市計画施設の区域内の土地について一般的・抽象的に課される制限であり、個別の土地所有者に対し個別の処分としてされるものではない。その内容も、土地利用の全面的な禁止ではなく、54条3号により階数2以下で容易に移転・除却できる建築物の建築は許可が義務付けられている。したがって、建築制限は、法令による一般的な土地利用規制と同様の性質を有するものであり、これをもって直ちに処分性を認めることはできない。土地区画整理事業の事業計画の決定に処分性を認めた判例（最大判平20.9.10）も、建築行為等の制限（土地区画整理法76条）を指摘しつつ、それ自体が処分性の根拠となるか否かを明言していない。
(3) さらに、収用との関係をみると、前記大法廷判決は、施行地区内の宅地所有者等が事業計画の決定によって換地処分を受けるべき地位に立たされ、その法的地位に直接的な影響が生ずること、換地処分等がされた段階で争うのでは事情判決がされる可能性があり実効的な権利救済を受けられないことを理由として、事業計画の決定が事業の青写真にすぎないとする従来の判例を変更した。しかし、土地区画整理事業の事業計画の決定は、道路に係る都市計画でいえば都市計画事業認可の段階に相当する。すなわち、同判決の射程は都市計画事業認可に及ぶとしても、その前段階である都市計画決定には直ちに及ばない。
都市計画事業認可の段階では、収用又は使用の別を明らかにした事業地、設計の概要及び事業施行期間が定められ（60条2項各号）、事業地を表示する図面は縮尺2500分の1以上の実測平面図により収用の部分を薄い黄色、使用の部分を薄い緑色で着色して特定され（施行規則47条1号ロ）、認可の告示が事業の認定の告示とみなされる（70条1項）。これに対し、都市計画決定の段階では、事業施行期間は定められず、収用の対象となる土地及び権利も特定されない。本件では、本件計画決定から40年以上を経過しても本件区間につき事業が全く施行されず、具体的な準備や検討も一切行われていない。すなわち、収用による権利侵害の切迫性は、事業計画の決定に伴う換地の切迫性に比して著しく低い。
(4) 最後に、救済の実効性を検討する。Ｐは、53条の許可申請に対する拒否処分又は建築確認申請に対する拒否処分の取消訴訟を提起し、その中で本件計画の存続が違法であり本件建築制限の適用を受けないと主張することができる。この段階ではＰは未だ建築を実現していないのであるから、拒否処分が取り消されれば目的を達することができ、事情判決により救済が妨げられるおそれもない。また、本件建築制限を受ける法的地位にないことの確認を求める実質的当事者訴訟（行訴法4条後段）によることも考えられる。他方、都市計画事業認可の取消訴訟を待つのでは遅すぎるが、Ｐにとっては前記の訴えが用意されているから、本件計画決定の段階で取消訴訟を認めなければ実効的な権利救済が得られないとはいえない。
(5) 以上より、本件計画決定の法的効果は、本件計画決定の処分性を根拠付けるものではなく、本件計画決定は抗告訴訟の対象となる処分に当たらないと解する。
もっとも、本件のように40年以上にわたり事業が施行されないまま建築制限が継続する場合には、計画の存続そのものを直接争わせることが紛争の成熟性及び実効的救済の観点から望ましいとして、処分性を認める見解も成り立つ。この見解に立つ場合には、本件計画の変更を求める非申請型義務付け訴訟（行訴法3条6項1号、37条の2）や本件計画決定の失効確認の訴えが考えられる。
第2 設問2
1 都市計画の変更に関する裁量
都市計画は、都市の健全な発展と秩序ある整備を図るための計画であり（4条1項）、都市施設は、土地利用、交通等の現状及び将来の見通しを勘案して、適切な規模で必要な位置に配置することにより、円滑な都市活動を確保し、良好な都市環境を保持するように定めなければならない（13条1項11号）。このような判断は、専門技術的な見地及び政策的な見地からの総合的判断を必要不可欠とするものであるから、行政庁の広範な裁量に委ねられている。
したがって、裁判所の審査は、当該判断が重要な事実の基礎を欠くこととなる場合、又は事実に対する評価が明らかに合理性を欠くこと、判断の過程において考慮すべき事情を考慮しないこと等によりその内容が社会通念に照らし著しく妥当性を欠くものと認められる場合に限り、裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用したものとして違法となるにとどまる（最判平18.11.2参照）。計画を変更せずに存続させる判断についても同様である。
2 適法とする法律論
21条1項は、基礎調査の結果都市計画を変更する必要が明らかとなったとき等には遅滞なく当該都市計画を変更しなければならないとするが、「変更する必要が明らか」であるか否かの判断そのものが、前記の専門技術的・政策的裁量に属する。
Ｑ県は、ｂ地点とｃ地点の間の交通需要が2030年には2010年比で約40パーセント増加すると推計している。将来交通需要の推計は専門技術的な予測であり、過去の交通量の推移のみから機械的に導かれるものではない。Ｑ県は、ｃ地点付近の旧市街地の経済を活性化させ、これに伴って交通需要が増加するという政策的な見通しを前提に推計しているのであって、旧市街地の活性化は「都市の健全な発展と秩序ある整備」（4条1項）及び「円滑な都市活動を確保し、良好な都市環境を保持する」こと（13条1項11号）に資するものであるから、考慮することが許される政策目的である。現にｃ地点付近で営業する事業者の多くが本件区間の整備の必要を強く主張し続けており、地元の意向に配慮することも相当である。
また、道路密度が基準道路密度を下回ることを考慮することも、道路網の体系的整備という観点から合理的である。本件区間付近は住宅地及び商業地から成るが、いずれにおいても本件区間を整備しないと道路密度が基準道路密度を1キロメートル前後下回る。
さらに、都市計画の実現には社会的及び財政的な制約から長期間を要するのが通常である。本件計画道路のａ地点からｂ地点までの区間も、1975年に着手されながら予算の制約と関係者の反対のため2000年にようやく整備が完了している。事業が未施行であることや財政事情の逼迫は、計画自体の合理性を否定する事情ではない。Ｑ県は2005年から道路に係る都市計画を全面的に見直し、区間や幅員を縮小した例もある中で、本件区間については検討の上で存続させることにしたのであって、判断過程に欠落はない。
以上より、計画の存続は裁量権の範囲内であり適法である。
3 違法とする法律論
これに対し、広範な裁量が認められるとしても、裁量権行使の前提となる事実の調査及び認定に過誤があり、その結果判断が重要な事実の基礎を欠くに至る場合には、裁量権の行使は違法となる。
法は、都道府県が都市計画区域についておおむね5年ごとに人口規模、土地利用、交通量等の現況及び将来の見通しについて基礎調査を行うものとし（6条1項）、13条1項各号の基準を適用するについては基礎調査の結果に基づくことを要求し（同項19号）、さらに基礎調査の結果都市計画を変更する必要が明らかとなったときは遅滞なく変更しなければならないとする（21条1項）。これらの規定は、都市計画の前提事実を定期的に再検討し、現況の変化に応じて計画を見直すことを法が重視していることを示す。したがって、基礎調査の結果を正当に評価せず、客観的裏付けのない予測に基づいて計画を存続させることは、この仕組みに反する。
本件では、Ｑ県自身が行った基礎調査により、ｃ地点付近において事業所及び人口が減少する空洞化の傾向が見られ、ｂ地点とｃ地点の間の交通量が1990年から漸減して2010年までの20年間に約20パーセント減少したことが明らかになっている。Ｑ県においても少子高齢化による人口減少と低成長経済が進行している。それにもかかわらず、2030年に2010年比で約40パーセント増加するという推計は、現況の推移及び一般的な人口動向から著しく乖離しており、重要な事実の基礎を欠く。
しかも、この推計の根拠は、本件区間を整備すれば旧市街地の経済が活性化し、それに伴い交通需要が増えるという予測であって、道路の整備自体が需要を生み出すという循環論に陥っており、客観的な裏付けを欠く。その背後には、ｃ地点付近で営業する事業者の利益を不当に重視した事情が疑われる。特定地域の事業者の営業上の利益は、都市計画において考慮し得る要素の一つではあるが、交通量の減少という客観的事実を覆すほどに重視することは、考慮すべき事情を正当に考慮せず、考慮すべきでない事情を過大に評価したものとして、判断過程の合理性を欠く。
次に、道路密度の基準について検討する。基準道路密度は、法令上の基準ではなく、Ｑ県が定めた裁量基準にとどまる。裁量基準は行政の統一性・公平性を確保するために有用であるが、法規命令ではないから、その適用に当たっては個別具体的な事情を考慮しなければならず、地域の実態及び個別事情を考慮せずに機械的に適用することが著しく不合理となる場合には許されない。本件区間付近は人口及び事業所が減少し交通量も減少している地域であり、そのような地域において、住宅地4キロメートル、商業地5キロメートルという一律の数値を、幅員32メートルという大規模な道路によって充足させる必要があるかは別個に検討を要する。しかもその不足は1キロメートル前後にとどまる。Ｑ県は、他の区間については区間や幅員を縮小する変更をしながら、本件区間について幅員の縮小等の代替手段を検討した形跡がなく、基準を機械的に適用したにすぎない。
さらに、計画の実現に長期を要することを前提としても、本件区間については、1970年の本件計画決定から現在まで40年以上にわたり事業が全く施行されておらず、事業を施行するための具体的な準備や検討も一切行われていない。Ｑ県の財政事情は逼迫し、事業の施行は財政上もますます困難になっている。ａ地点からｂ地点までの区間が交通渋滞の緩和という高い必要性を背景に25年を要して整備されたことと対比すれば、本件区間については実現の見通しが客観的に失われているといわざるを得ない。他方、Ｐは、本件建築制限により、老朽化して一部が使用できない状態となった本件建物を堅固な建物に建て替えることを妨げられ、本件土地の近隣商業地域としての通常の利用を長期にわたって奪われている。
以上の諸事情を総合すると、Ｑ県が本件計画道路の区間又は幅員を縮小する変更をせずに本件計画を存続させていることは、基礎調査の結果に反する事実認定を前提とするものであり、考慮すべき事情を考慮せず考慮すべきでない事情を過大に評価した結果、社会通念に照らし著しく妥当性を欠くものである。よって、21条1項の変更義務に違反し、裁量権の逸脱・濫用として違法であると解すべきである。
第3 設問3
1 請求の根拠規定
都市計画法には、53条の建築制限によって生ずる損失を補償する旨の規定がない。しかし、憲法29条3項は「私有財産は、正当な補償の下に、これを公共のために用ひることができる」と規定しており、法律に損失補償の規定がない場合でも、同項を直接の根拠として損失補償を請求することができる（最大判昭43.11.27）。したがって、本件支払請求の根拠規定は憲法29条3項である。
2 補償の要否の判断基準
補償の要否は、当該規制が財産権に対する特別の犠牲に当たるか否かにより判断する。特別の犠牲とは、①規制の対象が特定の者に向けられているか（形式的基準）、②規制の程度が財産権の本質的内容を侵害するほどに強度であるか（実質的基準）を総合考慮して判断する。②については、当該規制が財産権に内在する社会的制約として受忍すべきものか、それとも公共の利益のために特定人に特別の負担を課す公用制限かという観点から検討する。
3 本件における考慮要素
(1) 規制の対象の特定性
本件建築制限は、都市計画施設の区域内の土地について課される。前述のとおり、計画図は縮尺2500分の1以上の平面図とされ、土地に関し権利を有する者が自己の土地が当該区域に含まれるかを容易に判断できるものでなければならない（14条2項7号、施行規則9条2項）。したがって、制限を受ける者は具体的に特定されており、用途地域による一般的な建築規制とは性質を異にする。Ｐに不利な要素としては、本件計画道路が延長1万5000メートル、幅員32メートルに及び、相当多数の土地所有者が同様の制限を受けるのであって、Ｐのみに向けられた制限ではないことが挙げられる。もっとも、形式的基準は補償の要否を決する決定的要素ではなく、実質的基準による検討が重要である。
(2) 規制の目的と性質
本件建築制限は、危険の防止という消極的・警察的目的によるものではなく、将来の道路整備という積極的な公共事業の実現に支障が生じないようにするためのものである。すなわち、都市計画事業の施行の際に移転・除却の費用が過大となることを避け、将来の収用を円滑にするための公用制限である。このような制限は、財産権に内在する社会的制約とは言い難く、Ｐに有利な要素となる。
(3) 規制の内容及び強度
53条1項は許可制を採り、54条3号により、階数2以下で地階を有せず、主要構造部が木造、鉄骨造等であって容易に移転し又は除却することができる建築物については許可が義務付けられている。したがって、土地の利用が全面的に禁止されるものではない。Ｐは、現に鉄骨2階建ての本件建物を所有して商店を営んできたのであり、鉄骨2階建てのバリアフリー住宅への建て替えも可能である。これはＰに不利な要素である。
他方、本件土地は近隣商業地域にあり、本件計画がなければ鉄筋コンクリート8階建てという高層の堅固な建物を建築することに法的な支障はなく、本件土地の周辺では実際に高層の堅固な建物が建築されている。すなわち、本件建築制限は、当該地域における土地の通常かつ最有効の利用を奪い、Ｐの土地利用を2階建ての非堅固建築物という現況の水準に固定する効果を有する。周辺の土地が高層堅固な建物による利用を享受している中でＰのみが現況に固定されるという点は、負担の不均衡を示すものであって、Ｐに有利な要素である。
(4) 規制の期間
本件計画決定は1970年にされ、現在に至るまで基本的に変更されておらず、Ｐは40年以上にわたり本件建築制限を受け続けている。しかも本件区間については事業が全く施行されず、施行のための具体的な準備や検討も一切行われておらず、Ｑ県の財政事情の逼迫により施行はますます困難になっている。すなわち、制限の終期について客観的な見通しがない。
公用制限であっても、事業の実施が近く予定され、制限が暫定的・一時的なものにとどまる限りは、受忍すべき範囲内と評価する余地がある。しかし、長期にわたり終期の見通しなく制限が継続する場合には、その累積的な効果において実質的に収用に等しい負担を課すものとなる。判例は、都市計画法53条の建築制限について、公共の利益のためにする財産権の内在的制約として一般に補償を要しないものとしつつ、長期にわたって制限が課され続ける場合には何らかの財産的補償を考える必要があるとの指摘がされている。本件の40年以上という期間及び施行の見通しの不存在は、Ｐに有利な決定的な要素である。
(5) 損失の内容及び現実性
Ｐが主張する損失は、本件土地の地価が本件建築制限により低落している分に相当する額である。地価の低落は、土地を売却しない限り現実化しない計算上の損害であり、現実の使用収益が妨げられていないとすれば、補償を要する損失とはいえないとの見方もある。これはＰに不利な要素である。
しかし本件では、Ｐは持病が悪化して商店を休業することが多くなり、本件建物は建築から45年以上を経過して老朽化し一部が使用できない状態になっている。Ｐは、商店の営業をやめて本件建物を取り壊し、鉄筋コンクリート8階建てのマンションを建築して自ら居住しつつこれを経営して老後の生活を送ることを計画し、建築資金も調達できる状況にある。マンションの設計を依頼していないのは、法的に建築できないことになれば設計費用が無駄になるからであって、意欲や財源がないからではない。したがって、本件建築制限によりＰが受ける不利益は、抽象的・潜在的なものではなく、現実の土地利用計画の実現を妨げられるという具体的なものである。
(6) 収用時の補償との関係
都市計画事業として本件土地が収用される場合には、被収用地が建築制限を受けていないとすれば有するであろうと認められる価格で補償される。そうすると、収用前の時点で地価低落分の補償を認めると、収用時の補償と重複するおそれがある。これはＰに不利な要素である。もっとも、本件区間については事業施行の時期が全く見通せないのであるから、収用時の補償によってＰの損失が填補されると期待することはできない。また、重複の問題は、将来収用がされる場合に既に支払われた補償額を控除することによって調整すれば足りる。
4 結論
以上を総合すると、本件建築制限は、具体的に特定された土地所有者に対し、将来の公共事業の実現を確保するという積極目的のために課される公用制限であって、近隣商業地域における土地の通常の利用を奪い、現況の土地利用を固定する内容を有する。そしてその制限が40年以上にわたり、終期の見通しもないまま継続している。これは、Ｐが社会生活上当然に受忍すべき財産権の内在的制約の範囲を超え、特別の犠牲に当たるというべきである。
よって、ＰのＱ県に対する本件支払請求は、憲法29条3項を直接の根拠として認められる。もっとも、補償の対象は、受忍すべき相当期間を超えて本件建築制限が継続したことにより生じた本件土地の価格の低落分に相当する額に限られる。
以上